特色小鎮建設過程中參與和涉及的利益主體較多, 為了更好地促進特色小鎮的建設和未來的可持續運營, 本文在分析特色小鎮多元主體合作中存在問題的基礎上, 分析其產生的可能原因, 最后提出優化特色小鎮多元主體合作的策略。
特色小鎮建設作為國家的重大發展戰略, 綜合性較強, 涉及到經濟增長、社會治理、文明傳承、社會生活、環境優化等方方面面, 參與和涉及主體較多, 主要包括政府部門、企業、社會非營利組織、當地居民等, 這些利益主體在特色小鎮建設中如何協調合作?關系到特色小鎮建設和未來運營的成敗, 因此, 有些學者開始關注特色小鎮建設中的主體功能和協調問題。研究了特色小鎮建設過程中的政府職能問題, 并指出政府在建設體育特色小鎮的過程中應該承擔起頂層設計、組織協調監督、基礎設施配套、資源要素保障等職能。 研究了浙江特色小鎮發展的經驗其未來發展后, 認為政府作為推動主體, 核心作用并不在于資源的傾斜性配置, 而在于引導、規范和服務。在研究特色小鎮建設中的PPP模式時, 分析了社會資本參與的積極性及其策略。研究特色小鎮的治理問題時, 分析了特色小鎮社會治理的創新及參與主體的分工協作, 提出多主體共同參與是“社會治理”的核心內涵之一, 必須探索各個主體之間的高效互動機制, 推動行政力量和市場力量、社會力量的深度合作。
本文擬從特色小鎮建設中各參與主體協作存在的問題出發, 分析其原因, 最后提出特色小鎮建設過程中多元主體的合作策略。
一、特色小鎮發展過程中各主體合作存在的問題。
特色小鎮發展建設和有效運營, 離不開各利益主體的參與和合作, 政府部門、社會資本、第三方部門、當地居民等各主體的積極參與和合作可以有效促進特色小鎮的建設發展, 可是, 目前各主體合作還存在這樣和那樣的問題。
(一) 社會資本與政府合作意愿不強
特色小鎮建設需要社會資本和私營部門的參與和投入, 特別是在PPP模式下, 更離不開社會資本的投資, 可是由于特色小鎮建設中各種項目多具有公益性和外部性, 投資規模大, 建設周期長, 投資回報率低, 投資回報周期長, 導致社會資本和私人部門參與投資的積極性不高, 與政府的合作意愿不強, 影響了社會資本與政府部門的合作。
(二) 社會資本受到政府過多干預
在特色小鎮建設和運營過程中, 政府無疑居于核心地位, 而且政府還要負責社會治理和公共產品的提供, 很多地方政府出于經濟利益考慮, 對于有產出的項目投資積極性較高, 對于經濟產出不高但是社會效益較好的項目積極性不強, 社會資本參與投資過程中, 有些項目受到了政府相關部門的強烈干預, 影響了社會資本投入的積極性。
(三) 居民參與合作意愿不強
當地居民無疑是特色小鎮的真正主人, 但是由于現有管理體制的弊端, 民主管理不到位, 很多小鎮居民主人翁意識不強, 參與小鎮建設的機會不多, 往往感覺小鎮建設與個人關系不大, 即使感覺到與自己有關系, 有時候也感覺個人無足輕重, 參不參與問題不大, 而且地方政府官僚作風較重, 很多項目投資也害怕居民參與, 因此, 當地居民參與意愿較低, 影響了特色小鎮項目建設和管理的長效性和公益性。
(四) 多元主體合作中的權責不明
在特色小鎮建設發展過程中, 政府部門、私人部門、第三方部門、當地居民等作為重要相關利益主體, 是有不同作用和角色分工的, 每個主體參與特色小鎮建設、發展和運營的動機和訴求有差異, 承擔的責任和相應的權利不同, 受到的收益和承擔的風險也各不相同, 應該有嚴格的界限和區分, 可是現實中, 很多地方在這方面往往權責不清, 比較模糊, 影響了各參與主體的積極性和創造性。
(五) 第三方部門受不到重視
第三方部門作為特色小鎮建設、發展和治理中的重要參與方, 其作用不可忽視, 各種社會團體、協會、俱樂部等第三方部門是社會治理和特色小鎮長期發展中離不開的社會參與力量, 但是, 很多政府部門往往忽視第三方力量的參與, 甚至排拆第三方力量的參與, 使特色小鎮的治理缺少了社會性。
二、多元主體合作中存在問題的原因。
特色小鎮發展過程中各利益主體參與合作存在這樣和那樣的問題是有原因的, 其原因分析如下：
(一) 政府出現缺位和越位情況
有些私人部門不斷受到政府相關部門過多干預, 很多是因為傳統機關作風和工作慣性導致的, 另外, 政府部門往往從經濟利益出發, 對于涉及經濟產出和投入較多的項目往往會干預較多, 而且由于政府部門存在“設租”動機, 從而導致私人部門不得不“尋租”;另一方面, 對于經濟產出較少和投入較多, 公共性較強的項目, 政府部門往往投入和關注不夠, 影響了其社會效益的發揮。
(二) 各主體利益追求有差異
在特色小鎮建設發展過程中的各相關利益主體利益追求有差異, 政府主要出于政績和地方發展考慮, 社會資本和私人部門主要從經濟利益考慮, 當地居民主要從宜居宜業和社區生活考慮, 第三方部門則主要從公共服務考慮, 利益訴求差異巨大, 因此, 各利益主體在合作過程中各自行為選擇不同, 合作出現了不和諧的問題。
(三) 居民主人翁意識差
由于鄉村基層組織建設薄弱, 社區治理和鄉村民主發展不足, 導致小鎮居民的民主意識淡薄, 主人翁意識不強, 對于發生在身邊的特色小鎮建設往往漠不關心, 存在從眾心理, 個人基本不參與治理, 也不提供相應的建設性建議, 往往只是被動地接受。
(四) 績效評價體系不完善
特色小鎮建設發展過程中, 績效評價體系不完善, 績效評價機制不合理已經嚴重影響了特色小鎮的可持續發展, 傳統上地方政府往往更偏重于追求經濟增長和政績工程, 出現了把特色小鎮當成城市擴展和房地產開發的契機, 社會效益評價和環境影響評價不到位, 不能有效指導特色小鎮的全面發展和治理。
(五) 第三方部門缺乏資源
第三方部門一般都是各類社會團體和協會, 是相關社會成員自發組成的, 往往很難得到政府部門和私人部門的資助, 而自身又是非營利組織, 缺少資金, 組織松散, 在參與特色小鎮建設和治理中資源不足, 影響了其作用的發揮。
三、強化多元主體合作的策略。
各相關利益主體參與合作, 共同出謀劃策, 共同積極貢獻, 各司其職, 各獻其力, 會促進特色小鎮更好地發展和治理, 因此, 針對特色小鎮多元主體合作存在的問題, 提出如下策略建議：
(一) 明確政府定位, 政府不能缺位也不能越位
政府作為特色小鎮建設發展的核心主體, 應該有所為有所不為, 嚴格界定自身角色, 不越位也不缺位, 建立有限政府, 該牽頭合作的就牽頭合作, 該投入的就投入到位, 該管理的就管理到位, 對于不該政府管理和干預的, 堅決約束好自身, 手不要伸得太長, 合理運用好公共權力, 不要過度干預私人部門的事務。
(二) 增強居民歸屬感, 提高居民參與機會
當地居民才是特色小鎮建設、發展和治理的真正主人, 要充分發揮當地居民的主動性、積極性和創造性, 讓當地居民成為特色小鎮建設的主力軍, 必須進一步強化鄉村治理和居民的民主管理, 發揮當地居民的民主意識和主人翁精神, 把當地居民作為現代市民對待, 充分聽取他們的意見。
(三) 發揮市場功能, 促進社會資本參與
由于政府財力有限, 各地方政府又面臨巨大的債務壓力, 因此, 特色小鎮建設必須積極吸引社會資本參與, 而社會資本和私人部門參與投資, 必須尊重市場規律, 發揮市場在資源配置中的基礎性作用, 讓社會資本和私人部門得到可靠的投資回報, 適合PPP模式的投資項目可以采取PPP模式, 在政府財政資金引導下, 共同加大對特色小鎮建設的投資和運營。
(四) 發展第三方部門, 重視第三方部門作用
第三方部門作為重要的治理參與方, 可以有效地彌補市場失靈和政府失靈同時存在的領域, 較好地為社會成員和小鎮居民提供公共服務, 但是, 由于第三方部門是非營利組織, 因此, 可以在工商稅務、財政金融、社會捐助等方面加大對第三方部門的支持力度, 同時積極發揮第三方部門的作用, 提高第三方部門參與特色小鎮發展和治理的積極性和主動性, 促進第三方部門參與多元合作。
(五) 優化評價體系, 明確參與主體職責
較好的績效評價體系和機制, 可以為特色小鎮的建設、發展和治理提供指導, 也可以為選擇各參與主體提供依據, 因此, 應該結合不同類型的特色小鎮建設情況, 完善各種績效評估體系和機制, 嚴格區分各參與主體的職責和風險承擔, 促進評價體系引導特色小鎮健康發展的作用發揮。
