特色小鎮(zhèn)：在規(guī)范中彰顯特色

當(dāng)前，特色小鎮(zhèn)建設(shè)正在經(jīng)歷良性“洗牌”，特色小鎮(zhèn)的積極意義日益凸顯，但也面臨諸多困難。2019年年中時(shí)分，國家發(fā)展改革委駐廣西田東縣掛職干部赴江西省吉安、贛州、景德鎮(zhèn)等地開展調(diào)研，通過實(shí)地考察南康家居小鎮(zhèn)、景德鎮(zhèn)市陶瓷文創(chuàng)小鎮(zhèn)、航空小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)，以及與相關(guān)政府部門座談訪談，深入了解江西省特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展情況。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)取得階段性成效

目前，江西共有省級(jí)特色小（城）鎮(zhèn)創(chuàng)建名單65個(gè)，其中省級(jí)特色小城鎮(zhèn)39個(gè)，省級(jí)特色小鎮(zhèn)26個(gè)。此外，市縣層面也同步開展了市縣特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作，共創(chuàng)建市縣級(jí)特色小鎮(zhèn)34個(gè)、特色小城鎮(zhèn)69個(gè)；另有企業(yè)命名小鎮(zhèn)25個(gè)。各地高度重視、主動(dòng)作為，特色小鎮(zhèn)建設(shè)取得階段性成效。

一是特色產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。各地把特色鮮明和有發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來精心打造，逐步形成了各具特色的產(chǎn)業(yè)集群。2018年全省特色小（城）鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約1289億元，其中18個(gè)小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超10億元。比如，南康家居小鎮(zhèn)家具產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約340億元、金溪香谷小鎮(zhèn)香精產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約100億元、景德鎮(zhèn)航空小鎮(zhèn)航空產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約93億元。

二是基礎(chǔ)設(shè)施更加完善。江西省大力推進(jìn)小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，2018年新建、改建基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施項(xiàng)目總投入分別達(dá)87億元、137億元，完成投資分別達(dá)35億元、79億元，小鎮(zhèn)功能和人居環(huán)境不斷改善。

三是發(fā)展活力逐步增強(qiáng)。各地在創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)體制機(jī)制上狠下功夫，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，深化“放管服”改革，大力推行PPP模式，各種生產(chǎn)要素迸發(fā)出新的活力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全省特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)吸納社會(huì)資本約422億元；全省特色小（城）鎮(zhèn)共實(shí)施PPP項(xiàng)目49個(gè)、總投資約217億元。

面臨產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)等挑戰(zhàn)

在當(dāng)前各地對(duì)特色小鎮(zhèn)熱情不減的背景下，特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過程中也暴露出一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面。

一是地方政府干預(yù)過多。地方政府作為特色小鎮(zhèn)的主要設(shè)計(jì)者，對(duì)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位、空間形態(tài)、建設(shè)內(nèi)容、投資總量、運(yùn)行方式與建設(shè)進(jìn)度等均設(shè)定了要求，有濃厚的計(jì)劃色彩，容易忽略特色小鎮(zhèn)資源基底、發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段差異，在強(qiáng)烈的績(jī)效動(dòng)機(jī)和強(qiáng)大的行政權(quán)力下，設(shè)定過于僵硬、急功近利的標(biāo)準(zhǔn)，甚至成為忽視人性的、社會(huì)的、文化的、歷史傳統(tǒng)的烏托邦式規(guī)劃。有些缺乏基礎(chǔ)的地級(jí)市甚至提出要建設(shè)幾十個(gè)特色小鎮(zhèn)，忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和城鎮(zhèn)化規(guī)律。

二是市場(chǎng)定位不夠精準(zhǔn)。有些特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中對(duì)市場(chǎng)規(guī)律、成本選擇、要素自然聚集等因素缺乏足夠的重視。部分文旅小鎮(zhèn)地理位置偏遠(yuǎn)，沒有足夠的周邊市場(chǎng)支撐，僅靠吸引幾百公里以外的遠(yuǎn)方游客來維持運(yùn)營(yíng)，成功率較低。一些基于制造業(yè)的特色小鎮(zhèn)，脫離產(chǎn)業(yè)配套、區(qū)位交通等因素憑空打造制造類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，難以實(shí)現(xiàn)要素集聚和生態(tài)宜居。

三是產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)。與發(fā)達(dá)省份相比，江西省特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特而不強(qiáng)、特而不新、特而不優(yōu)，要素集聚不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不扎實(shí)，缺乏在全國范圍內(nèi)有影響力、有競(jìng)爭(zhēng)力的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。有些特色小鎮(zhèn)沒有從自身資源稟賦出發(fā)，找準(zhǔn)最有基礎(chǔ)、最有優(yōu)勢(shì)、最有潛力的產(chǎn)業(yè)，只是片面追求上量上規(guī)模、“趕時(shí)髦”。甚至有些小鎮(zhèn)盲目引入房地產(chǎn)商開發(fā)，導(dǎo)致住房成本增加，對(duì)其他優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的擠出效應(yīng)。

四是千鎮(zhèn)一面特色不足。部分地區(qū)對(duì)自身產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)、區(qū)位、地貎、建筑等資源研究不透、挖掘不足，導(dǎo)致小鎮(zhèn)特色不夠明顯。

五是資金保障捉襟見肘。特色小鎮(zhèn)涉及基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境相關(guān)建設(shè)，回報(bào)時(shí)間長(zhǎng)、收益率低，社會(huì)資本參與的積極性不高。受政府融資數(shù)量的限制，特色小鎮(zhèn)對(duì)于資金的大規(guī)模、持續(xù)性需求難以得到滿足，建設(shè)進(jìn)度緩慢也容易使金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量失去信心。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年江西省有13個(gè)特色小鎮(zhèn)吸納社會(huì)資本不足1億元。

六是體制機(jī)制不夠完善。部分特色小鎮(zhèn)在土地運(yùn)作、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)管理等方面面臨諸多掣肘。如特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程量大、資金量大，PPP等領(lǐng)域法律法規(guī)存在制度空白，加大了社會(huì)資本進(jìn)入的難度。

釋放增長(zhǎng)潛力暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)

特色小鎮(zhèn)有助于釋放增長(zhǎng)潛力、暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)。為進(jìn)一步規(guī)范特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作，提出以下建議。

一是加快推進(jìn)管理體制改革。積極推動(dòng)城鎮(zhèn)等級(jí)化行政管理體制改革，通過改革賦予小城鎮(zhèn)在土地、財(cái)政、稅收、融資等方面更多自主權(quán)，激發(fā)特色小鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿Α＿M(jìn)一步明晰城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、存量土地轉(zhuǎn)換為特色小鎮(zhèn)、低丘緩坡地用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)等土地政策。按照“小城鎮(zhèn)、大服務(wù)”改革方向，通過政府工作信息平臺(tái)提供信息傳遞、中介服務(wù)和監(jiān)督管理等服務(wù)，推進(jìn)權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單管理模式。注重規(guī)劃的彈性，堅(jiān)持市場(chǎng)與企業(yè)的主體地位，為市場(chǎng)的不確定性留出調(diào)整空間。

二是積極推動(dòng)功能融合升級(jí)。強(qiáng)調(diào)特色小鎮(zhèn)功能復(fù)合，著力完善基礎(chǔ)設(shè)施，使其能主動(dòng)承接大城市人口、產(chǎn)業(yè)及其服務(wù)功能的疏解，謀求區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)和文化在激發(fā)空間活力方面的作用，尋求差異性定位，把握價(jià)值與優(yōu)勢(shì)的整合創(chuàng)新。呼吁人文關(guān)懷，尊重小鎮(zhèn)的歷史文脈，把握空間尺度，營(yíng)造真正人性化空間。立足特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)突出功能，積極探索養(yǎng)老、教育小鎮(zhèn)等多元化建設(shè)模式，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力。打造“特色小鎮(zhèn)+”的品牌，通過多要素集成、多業(yè)態(tài)聚合、多功能融合，搭建以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)的有效載體，構(gòu)建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。

三是深挖特色優(yōu)勢(shì)推動(dòng)差異化發(fā)展。深度挖掘小鎮(zhèn)的傳統(tǒng)文化，形成自身獨(dú)特的文化標(biāo)識(shí)。綜合分析氣候特征、山體水系、本土植被、歷史沿革、文物分布、民風(fēng)民俗、視線通廊、用地現(xiàn)狀、交通系統(tǒng)、公共設(shè)施設(shè)置等多種因素，配合合適的空間總體序列與節(jié)奏、建筑風(fēng)格、建筑高度、建筑群體組合模式、建筑單體風(fēng)格與形式語言、建筑材料、建筑色彩，不拘泥于傳統(tǒng)規(guī)劃對(duì)片區(qū)整體風(fēng)格、結(jié)構(gòu)的打造，而是針對(duì)地塊不同現(xiàn)狀條件和未來功能需求采用因地制宜的改造更新手法，通過本土化、個(gè)性化、精細(xì)化的設(shè)計(jì)語言塑造特色，傳遞出神形兼?zhèn)涞男℃?zhèn)特征。

四是加大資金保障力度。在財(cái)政支持方面，參照2014年財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部三部委聯(lián)合推進(jìn)建制鎮(zhèn)示范試點(diǎn)的支持政策，對(duì)全國特色小鎮(zhèn)每年安排一定數(shù)量專項(xiàng)資金予以支持。在投資支持方面，采取社會(huì)化運(yùn)作模式，將部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)交由社會(huì)主體參與承擔(dān)。在債券發(fā)行方面，將特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)債券列入國家年度地方政府債券發(fā)行計(jì)劃，主要用于支持特色小鎮(zhèn)完善基礎(chǔ)設(shè)施和培育特色產(chǎn)業(yè)。

文章來源：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)