特色小鎮建設工作于2014年率先從浙江啟動，隨后逐步擴展至全國，目前全國有20多個省份都已開展。6年多來，特色小鎮建設既經歷了在浙江的蓬勃發展時期，也經歷了各地過熱走偏時期，還經歷了糾偏糾錯的低潮期。近日國務院轉發了國家發展改革委《關于促進特色小鎮規范健康發展的意見》（以下簡稱《意見》），這是迄今為止關于特色小鎮工作最高層級的文件，也是全面闡釋特色小鎮創建頂層設計的文件。當前，中國發展正處于一個承上啟下的重要歷史關口，國內外經濟環境與過去有很大不同。《意見》的出臺，意味著特色小鎮建設已經站在了新的發展起點上。
特色小鎮建設的回顧
自2014年以來，特色小鎮建設大體經歷了三個階段。
第一階段：2014—2015年，蓬勃發展期。2008年美歐經濟危機以后，我國經濟社會開始面臨較大的轉型壓力。作為全國經濟發展領頭兵的浙江率先感受到了這種變化，需要尋找一種促進浙江產業、空間雙升級的新型發展平臺。2014年，浙江省出現了夢想小鎮、云棲小鎮這樣“園區與社區融合、園區與景區融合、適合初創企業”、“產、城、人、文”四位一體的新型空間載體。可以說，特色小鎮的出現一定程度上是開發區發展模式在經濟社會發展達到一定高度之后的轉型升華。
夢想小鎮、云棲小鎮的發展模式得到了浙江省委和省政府的高度關注，開始著力在浙江省內推行。2015年12月，習近平總書記在中財辦編寫的《浙江特色小鎮調研報告》上對特色小鎮工作做出重要批示，強調特色小鎮建設對經濟轉型升級、新型城鎮化建設都具有重要意義。
第二階段：2016—2017年，過熱走偏期。2016年7月，住房城鄉建設部等三部委聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》（建村〔2016〕147號），明確提出到2020年，我國將培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。此后，特色小鎮的推廣培育工作在全國正式展開。在短短的兩年時間內，特色小鎮在全國已遍地開花。從國家層面看，2016年10月、2017年8月，住房城鄉建設部分兩批將500多個行政建制鎮命名為“全國特色小鎮”；2017年8月，體育總局印發公布了96個全國運動休閑特色小鎮；2018年8月，林業草原局公布了50個國家森林小鎮。從地方層面看，20個省份公布了996個省級特色小鎮，還有一些市縣區級政府創建的特色小鎮和政府創建名單外市場主體自行命名的特色小鎮；除此之外，一些省份的住建部門將不少行政建制鎮命名為“特色小鎮”，體育部門、農業部門、文旅部門也分別命名了若干體育小鎮、農業小鎮、旅游小鎮，等等。據相關數據顯示，當時國內相關項目達到上萬個，但質量參差不齊，亂象叢生，表現出過熱的跡象。
第三階段：2018年至今，規范糾偏期。2017年12月，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部等四部委聯合發布了《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，要求各方面對照要求開展規范糾偏。通過在全國范圍內拉網式排查，正本清源地將403個國家特色小鎮更名為“全國特色小城鎮”，推動各地區淘汰整改了385個“問題小鎮”，包括行政建制鎮、虛假小鎮、虛擬小鎮等。2018年8月，國家發改委出臺了《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》，從正反兩方面正式建立了規范糾偏機制、典型引路機制。2019年4月， “第一輪全國特色小鎮典型經驗”在全國特色小鎮現場會上進行推廣。2020年7月，國家發改委辦公廳印發《關于公布特色小鎮經驗和警示案例的通知》，其中推廣了“第二輪特色小鎮典型經驗”，也公布了一批有警示效應的案例。
特色小鎮建設中存在的問題及原因
總體上來看，特色小鎮建設取得了一定成效、積累了一些經驗，涌現出了一批產業特色鮮明、要素集聚、宜業宜居、富有活力的現象級特色小鎮。但也應認識到特色小鎮是新生事物，對其認識需要一個過程，因而出現了一些發展中的問題，也走了一些彎路，主要表現在以下幾個方面：
第一，一些小鎮建設方向與特色小鎮本質內涵不相符。在政策推行的過程中，出現了理解不清、定位不準、急于求成、盲目發展以及市場化不足等問題，導致小鎮建設數量多但總體質量不高，引發了對特色小鎮認識混亂和負面輿論。第二，一些小鎮建設同質化現象比較嚴重。“千鎮一面”的問題不同程度存在，中西部地區更加明顯。一些地區在缺乏制造業比較優勢的情況下，過多地謀劃農業、康養、文旅等特色小鎮，對產業論證不到位，主導產業特色不鮮明、層次低，缺少主導領軍企業，缺乏形成集群集聚發展效應的潛力。第三，很多小鎮功能單一、融合不充分問題比較突出。特色小鎮是生產生活生態空間相融合的創新創業平臺，但在具體推進過程中，仍存在功能分散、缺失、整合不足等現象。一些小鎮缺乏牽動性強的特色產業項目以及有持續影響力的創新型商業模式，還有一些小鎮對文化傳承與創新、社區功能和創新創業等功能重視不夠。第四，很多小鎮建設過程中企業主導作用還不強。有些地方（尤其是落后地區）特色小鎮吸引不到有實力的龍頭企業入駐。一些特色小鎮由政府平臺公司作為運營主體，間接增加了地方政府的債務風險。
這些問題的產生主要有三個方面原因：首先是缺乏統一規劃和政策引導，不同部門從各自工作角度展開了類似特色小鎮的工作，但由于各部門認識不統一，政策也未能形成合力；其次，一些地區建設急于求成、拔苗助長，在沒有科學論證和充分選擇的情況下上項目，未能根據本地產業基礎和發展階段建設適合自己的特色小鎮；再次，在糾偏糾錯的過程中，也一定程度存在著手段“一手硬、一手軟”問題，硬的是規范糾偏，對虛假小鎮形成了高壓態勢，警示作用比較明顯；軟的是激勵引導，典型指路還處于起步階段，經驗總結還不夠充分，一定程度缺乏起激勵作用的支持性政策。
推動特色小鎮健康發展的思考
抓住特色小鎮本質內涵。特色小鎮出現的問題都直接或間接與對特色小鎮的本質內涵的理解有關系。只有明確了小鎮的本質內涵，制定的政策才具有科學性和可行性，才能順應其自然發展規律去引導和培育特色小鎮。《意見》提出，特色小鎮是現代經濟發展到一定階段的產物，是規劃面積一般為幾平方公里的微型產業集聚區，既非行政建制鎮、也非傳統產業園區，具有細分高端的鮮明產業特色、產城人文融合的多元功能特征、集約高效的特點，在推動經濟轉型升級和新型城鎮化建設中具有重要作用。
從學理上看，特色小鎮這一概念的落腳點是“鎮”，既然是鎮則應被劃分到城市類的空間實體中，或者說是某種城市區域的雛形，只是其規模比城市小、功能還處于培育過程中。初期，特色小鎮可能主要呈現出園區的特征，但隨著人口集聚、生態改善以及其他公共服務功能的疊加，特色小鎮會逐漸蛻變為一個具備城市功能的空間載體。從現有特色小鎮定義看，盡管沒有明確提出這一理念，但其功能定位、特征已經暗含了其具有城市功能的含義。除了理論的歸宿，特色小鎮也被賦予了一定的政策意義。從《意見》的概念看出，特色小鎮建設是為了解決產業轉型升級和推進新型城鎮化兩個目的。為了實現這兩個目的，特色小鎮首先要具有特色的產業，其次需要融合各類高端要素。
結合上述分析，特色小鎮的本質內涵可以概括為：具有明確且獨特產業和文化定位，擁有良好生活和生態環境，具備完整城市功能的最基本的空間單元。在特色小鎮的諸多特征中，多種功能融合是特色小鎮的核心特征，是其區別于產業園區、經濟開發區、田園綜合區、孵化器、建制鎮、小城鎮等其他經濟社會發展空間載體的關鍵。鮮明的特色和優良的環境是對特色小鎮質量要求的主要體現，是其符合“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念的主要體現。因此，在特色小鎮的建設過程中，關鍵是要抓住其本質特征，尊重客觀發展規律，防止急于求成而走偏走樣。
《意見》是引導規范管理的關鍵舉措。第一，實施清單管理制。清單制管理是特色小鎮規范措施的核心，各省分別建立本省特色小鎮清單，凡不符合特色小鎮理念、突破底線紅線以及有房地產化傾向的小鎮統統不能納入清單，清單外的小鎮清理或更名，通過這種途徑可以一方面實現統一管理避免政出多門，另一方面可以在很大程度上避免各種特色小鎮發展的亂象。第二，加強激勵措施。特色小鎮還處于發展初期，發展面臨各種要素瓶頸，另外針對特色小鎮“一手軟、一手硬”的問題也需要在激勵機制上有所強化。為此《意見》提出了三方面的措施：一是總結提煉典型經驗，發揮示范帶動作用，產生以少帶多的杠桿效應；二是加強資金保障力度，要將特色小鎮建設納入新型城鎮化建設的資金支持體系，如建立政銀企對接長效機制，支持發行地方政府專項債券等；三是在土地要素支撐方面，鼓勵通過優化新增建設用地計劃指標分配、加快組織農村集體經營性建設用地直接入市交易等方式，合理滿足特色小鎮發展的用地需求。
結語
當前正處于“十三五”收官和“十四五”起步、第一個百年目標即將完成向第二個百年目標邁進的關鍵歷史時期，面對百年未有之大變局以及新冠疫情影響，中國迫切需要建立起以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局。特色小鎮是創新創業的平臺、高端要素聚集的載體，新技術新產業新業態和新模式的培育空間，因而特色小鎮的做大做強有助于促進雙循環新發展格局的形成。在這樣的經濟背景下，《意見》的出臺完善了特色小鎮發展的頂層設計，一定程度上滿足了小鎮建設中的政策需求，很多措施直擊小鎮建設的痛點，為特色小鎮健康發展指明了方向，特別是提出了完整的健全激勵約束機制和規范管理機制，這對解決特色小鎮存在問題和困難具有重要意義。可以說，《意見》的出臺意味著特色小鎮建設站在了新起點上，隨著其落地生效，特色小鎮發展將走上健康理性發展的軌道。
文章來源：中國投資參考
