十部委糾偏“瘋狂的小鎮(zhèn)”：堅(jiān)持房住不炒，優(yōu)勝劣汰

遍地開花的特色小鎮(zhèn)即將進(jìn)入全面規(guī)范時(shí)期。

自2016年起在全國快速推開后，特色小鎮(zhèn)一度出現(xiàn)一哄而上、概念內(nèi)涵不清等問題。2017年以來，有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)范糾偏和典型示范，引導(dǎo)其逐步走上持續(xù)健康發(fā)展道路。

繼去年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見的通知》發(fā)布后，時(shí)隔一年，國家發(fā)改委等10部委印發(fā)實(shí)施《關(guān)于印發(fā)全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則的通知》（下稱“《導(dǎo)則》”）。《導(dǎo)則》明確了普適性操作性的基本要求，給特色小鎮(zhèn)劃出“門檻”和“紅線”，包括嚴(yán)守房住不炒、合規(guī)用地、債務(wù)防控、生態(tài)環(huán)保等底線。

《關(guān)于印發(fā)全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則的通知》

博觀文旅智庫創(chuàng)始人、山西博觀智達(dá)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司董事長(zhǎng)田春生接受新旅界（LvJieMedia）采訪時(shí)指出，此次《導(dǎo)則》的出臺(tái)是對(duì)前幾個(gè)階段特色小鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐的總結(jié)，它對(duì)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行了全面規(guī)范，包括特色小鎮(zhèn)的概念、定位、指標(biāo)、數(shù)量等等，對(duì)特色小鎮(zhèn)未來的規(guī)范化發(fā)展具有非常現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

國家發(fā)改委推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作辦公室綜合組組長(zhǎng)吳越濤表示，全國特色小鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了規(guī)范化軌道，截至2021年上半年，全國各省份清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)減少至1600個(gè)左右。按照各省份動(dòng)態(tài)調(diào)整、優(yōu)勝劣汰的工作計(jì)劃，預(yù)計(jì)數(shù)量還將進(jìn)一步減少。

糾偏：從注重?cái)?shù)量逐步轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量

2016年7月，住建部、發(fā)改委、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國小城鎮(zhèn)建設(shè)，不斷提高建設(shè)水平和發(fā)展質(zhì)量。

浙江省湖州市特色小鎮(zhèn)：德清縣莫干山鎮(zhèn)

通知一出，各地紛紛積極響應(yīng)。據(jù)公開信息，在不少省市公開的投資計(jì)劃中，特色小鎮(zhèn)是其中重要內(nèi)容之一，包括浙江、江蘇、貴州、河北、廣東等省份都曾提出將培育和建設(shè)100家特色小鎮(zhèn)的計(jì)劃；陜西給予省級(jí)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)1000萬元/年資金支持，省級(jí)文化旅游名鎮(zhèn)500萬元/年資金支持；天津給予特色小鎮(zhèn)6%貸款年利率，不超過1000萬元的貼息扶持等。

但與此同時(shí)，部分地區(qū)特色小鎮(zhèn)一哄而上、盲目發(fā)展的問題也逐漸凸顯。

白鹿原民俗文化村

今年4月，一份“中國特色小鎮(zhèn)死亡名單”在網(wǎng)絡(luò)上流傳，文章稱不少特色小鎮(zhèn)資金鏈斷裂、商戶逃離，甚至淪為“空城”“鬼鎮(zhèn)”，至少100個(gè)“文旅小鎮(zhèn)”處于爛尾、倒閉狀態(tài)。典型的案例是投資3.5億元的陜西白鹿原民俗文化村，開業(yè)后人氣一路下滑，不得不拆除。麗江雪山藝術(shù)小鎮(zhèn)、常德德國小鎮(zhèn)等曾經(jīng)的“大手筆”也難以為繼。

面對(duì)特色小鎮(zhèn)“野蠻生長(zhǎng)”，國家曾幾度出手整頓。

2017年底，國家發(fā)展改革委等部門提出建立規(guī)范糾偏機(jī)制，明確指出“對(duì)已公布的兩批403個(gè)全國特色小城鎮(zhèn)、96個(gè)全國運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)等，開展定期測(cè)評(píng)和優(yōu)勝劣汰”，特色小鎮(zhèn)迎來“大洗牌”。第二年，全國419個(gè)“問題小鎮(zhèn)”被淘汰整改。而四川省攀枝花市鹽邊縣紅格鎮(zhèn)等虛假“特色小鎮(zhèn)”警示案例的全國通報(bào)，也為各地敲響了警鐘。

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見的通知》

為了加強(qiáng)對(duì)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、激勵(lì)約束和規(guī)范管理，2020年9月《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見的通知》發(fā)布，為全國特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供了基本遵循，明確了總體要求和政策取向。

“經(jīng)過各有關(guān)部委和各地區(qū)的多年努力，全國特色小鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)入了規(guī)范化軌道。”吳越濤在發(fā)改委日前舉行的新聞發(fā)布上表示，各地區(qū)發(fā)展特色小鎮(zhèn)從注重?cái)?shù)量逐步轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量。2017年年底前，對(duì)外宣稱為“特色小鎮(zhèn)”的數(shù)量較多，其中存在大量虛假虛擬“特色小鎮(zhèn)”。截至2021年上半年，全國各省份清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)減少至1600個(gè)左右，其中的一半位于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。按照各省份動(dòng)態(tài)調(diào)整、優(yōu)勝劣汰的工作計(jì)劃，預(yù)計(jì)數(shù)量還將進(jìn)一步減少。

北京密云區(qū)古北鎮(zhèn)

據(jù)介紹，為引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的規(guī)范化發(fā)展，各地區(qū)初步建立起特色小鎮(zhèn)清單管理機(jī)制。特色小鎮(zhèn)清單“少而精”導(dǎo)向初步樹立，在31個(gè)省份中，19個(gè)省份清單內(nèi)的特色小鎮(zhèn)數(shù)量少于50個(gè)。根據(jù)《導(dǎo)則》，省級(jí)發(fā)展改革部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門建立本省份特色小鎮(zhèn)清單。納入清單的應(yīng)具備《導(dǎo)則》提出的基礎(chǔ)條件，建設(shè)完成后應(yīng)達(dá)到《導(dǎo)則》明確的各項(xiàng)指標(biāo)要求。堅(jiān)持嚴(yán)控?cái)?shù)量、提高質(zhì)量，人均GDP少于1萬美元省份的清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)原則上不多于50個(gè)，鼓勵(lì)控制在30個(gè)以內(nèi)。同時(shí)，堅(jiān)決清理清單外“特色小鎮(zhèn)”。

“2016年左右中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程方興未艾，從當(dāng)時(shí)的宏觀角度來看，如何通過特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)的構(gòu)建，形成“產(chǎn)業(yè)+城鎮(zhèn)化”的產(chǎn)業(yè)片區(qū)單元去疏解大城市過于聚集的人口，使資源配置更均衡是一個(gè)課題。但事實(shí)上這樣的邏輯缺乏必要的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因此很難成立。”成都天府旅游產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)副總經(jīng)理高磊分析指出，在市場(chǎng)規(guī)律下，優(yōu)質(zhì)資源仍然會(huì)向頭部區(qū)域進(jìn)行集聚，從而形成比較明顯的馬太效應(yīng)，而特色小鎮(zhèn)的打造就會(huì)呈現(xiàn)出明顯的房地產(chǎn)化，使其背離了當(dāng)時(shí)“產(chǎn)業(yè)+居住”雙輪驅(qū)動(dòng)的初衷。隨著這幾年房住不炒等宏觀層面的調(diào)控，原有地產(chǎn)驅(qū)動(dòng)型的特色小鎮(zhèn)模式受到市場(chǎng)和政策的雙重限制，愈發(fā)艱難，而產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入、孵化及培育需要較長(zhǎng)周期，短期內(nèi)無法構(gòu)建足夠多的產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，因此回到市場(chǎng)本質(zhì)，特色小鎮(zhèn)在數(shù)量上、規(guī)模上的縮減是必然的，但可能帶來的是未來產(chǎn)鎮(zhèn)一體的質(zhì)量上的提高。

底線：嚴(yán)防房地產(chǎn)化傾向，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

不符要求的“特色小鎮(zhèn)”都將被清理，而納入清單的特色小鎮(zhèn)也將受到監(jiān)管的持續(xù)約束，確保其不突破合規(guī)用地底線、生態(tài)環(huán)保底線、債務(wù)防控底線、房住不炒底線、安全生產(chǎn)底線。發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，對(duì)違反以上五條底線的行為限期整改，對(duì)性質(zhì)嚴(yán)重的抓緊清理，發(fā)現(xiàn)一起、處理一起，做到“零容忍”。

在過去文旅特色小鎮(zhèn)的開發(fā)過程中，為平衡項(xiàng)目現(xiàn)金流，開發(fā)商通常會(huì)配置一定比例地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，這也是國內(nèi)旅游地產(chǎn)在早期慣用的拿地手段。因此在土地政策收緊后，很多開發(fā)商在近幾年國家鼓勵(lì)的特色小鎮(zhèn)名頭上動(dòng)起了“歪”腦筋，以建設(shè)文旅、康養(yǎng)小鎮(zhèn)等名義獲取拿地指標(biāo)。

太禾小鎮(zhèn)

以發(fā)改委2020年通報(bào)批評(píng)的海口市“太禾小鎮(zhèn)”為例，資料顯示，太禾小鎮(zhèn)本項(xiàng)目位于海口市瓊山區(qū)紅旗鎮(zhèn)，是“十二五”期間重點(diǎn)建設(shè)的十個(gè)風(fēng)情旅游小鎮(zhèn)之一，項(xiàng)目區(qū)控規(guī)范圍約18.36平方公里。按規(guī)劃，項(xiàng)目最終將建成以花卉產(chǎn)業(yè)、大鍵康產(chǎn)業(yè)、華僑文化產(chǎn)業(yè)三大支柱產(chǎn)業(yè)的特色旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)。但后來項(xiàng)目建設(shè)方案幾經(jīng)變更，最后建設(shè)成了房地產(chǎn)小區(qū)項(xiàng)目，在被發(fā)改委通報(bào)批評(píng)后已經(jīng)更名。

此次發(fā)布的《導(dǎo)則》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)守房住不炒底線。嚴(yán)防房地產(chǎn)化傾向，特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地主要用于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，其中住宅用地主要用于滿足特色小鎮(zhèn)內(nèi)就業(yè)人員自住需求和職住平衡要求。除原有傳統(tǒng)民居外，特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地中住宅用地占比原則上不超過30%，鼓勵(lì)控制在25%以下。結(jié)合所在市縣商品住房庫存消化周期，合理確定住宅用地供應(yīng)時(shí)序。

事實(shí)上，特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化除了偏離了其培育的初衷，還容易加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)部門測(cè)算，一座面積1至3平方公里的特色小鎮(zhèn)，投資要幾十億元。跟風(fēng)上產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不小，一旦產(chǎn)業(yè)有閃失，會(huì)讓地方背上沉重的包袱，加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)此，《導(dǎo)則》也提出要嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，縣級(jí)政府法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警地區(qū)不得通過政府舉債建設(shè)，不得以地方政府回購承諾或信用擔(dān)保等方式增加地方政府隱性債務(wù)。綜合考慮地方現(xiàn)有財(cái)力、資金籌措和還款來源，穩(wěn)妥把握公共設(shè)施開工建設(shè)節(jié)奏。

廣南縣八寶壯鄉(xiāng)小鎮(zhèn)

此外，很多文旅類特色小鎮(zhèn)因?yàn)樾枰劳凶匀毁Y源豐富的地區(qū)進(jìn)行開發(fā)，容易觸碰生態(tài)環(huán)保的底線。發(fā)改委此前公示的警示案例顯示，個(gè)別特色小鎮(zhèn)破壞生態(tài)環(huán)境和山水田園，如廣南縣八寶壯鄉(xiāng)小鎮(zhèn)觸碰生態(tài)保護(hù)紅線，現(xiàn)已淘汰出創(chuàng)建名單，并退回省級(jí)財(cái)政部門此前補(bǔ)助的1000萬元啟動(dòng)資金。個(gè)別特色小鎮(zhèn)違法違規(guī)用地，如萬年縣貴澳農(nóng)旅數(shù)據(jù)小鎮(zhèn)違規(guī)占用農(nóng)用地，現(xiàn)已整改并除名。

此次頒布的《導(dǎo)則》強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)守生態(tài)環(huán)保底線。加強(qiáng)山水林田湖草系統(tǒng)治理修復(fù)監(jiān)管，保護(hù)重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性，嚴(yán)禁違法違規(guī)占用以國家公園為主體的自然保護(hù)地，嚴(yán)禁挖湖造景等。

文旅特色小鎮(zhèn)年游客量原則不少于50萬人次

相比發(fā)改委2020年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的意見》，此次印發(fā)的《導(dǎo)則》對(duì)特色小鎮(zhèn)有了更明晰的定位。

新疆冬季滑雪場(chǎng)模式發(fā)展特色小鎮(zhèn)

《導(dǎo)則》明確，特色小鎮(zhèn)是規(guī)劃用地面積一般為幾平方公里的微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，應(yīng)秉持少而精、少而專方向，在確實(shí)具備客觀實(shí)際基礎(chǔ)條件的前提下確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，而擁有相應(yīng)資源稟賦地區(qū)可著重發(fā)展商貿(mào)流通、文化旅游、體育運(yùn)動(dòng)及三產(chǎn)融合類特色小鎮(zhèn)。

具體到文旅特色小鎮(zhèn)，應(yīng)著眼以文塑旅、以旅彰文，創(chuàng)新發(fā)展新聞出版、動(dòng)漫、演藝、會(huì)展、 研學(xué)等業(yè)態(tài)，培育紅色旅游、文化遺產(chǎn)旅游、自然遺產(chǎn)旅游、海濱旅游、房車露營(yíng)等服務(wù)，打造富有文化底蘊(yùn)的旅游景區(qū)、街區(qū)、度假區(qū)。合理植入公共圖書館、文化館、博物館，完善游客服務(wù)中心、旅游道路、旅游廁所等配套設(shè)施。

在質(zhì)效水平上，《導(dǎo)則》明確，文化旅游類特色小鎮(zhèn)接待游客人數(shù)原則上不少于50萬人次/年。對(duì)于首次提出的游客接待量門檻，廣東省旅游協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、廣東省社會(huì)科學(xué)院旅游規(guī)劃專家陳南江博士認(rèn)為，文旅特色小鎮(zhèn)絕大多數(shù)是不收大門票的，客流量比較多，它們?cè)诮y(tǒng)計(jì)上有些采取估算進(jìn)入小鎮(zhèn)人數(shù)的統(tǒng)計(jì)辦法，有些采取累計(jì)各個(gè)項(xiàng)目的接待量的辦法，因此無論采取哪一種方法，統(tǒng)計(jì)出來的接待游客量超過50萬人次并不困難。

街區(qū)

在建設(shè)邊界上，特色小鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積下限原則上不少于1平方公里，其中建設(shè)用地面積原則上不少于1/2平方公里，保障生產(chǎn)生活所需空間和多元功能需要；規(guī)劃用地面積上限原則上不多于5平方公里，保障打造形成一刻鐘便民生活圈需要，文化旅游、體育運(yùn)動(dòng)及三產(chǎn)融合等類型特色小鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積上限可適當(dāng)提高。鼓勵(lì)盤活存量和低效建設(shè)用地，強(qiáng)化老舊廠區(qū)和老舊街區(qū)等存量片區(qū)改造。

值得一提的是，文化旅游功能在與空間功能的結(jié)合中被多次提及。《導(dǎo)則》指出，特色小鎮(zhèn)應(yīng)在聚力發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)生產(chǎn)生活生態(tài)“三生融合”、產(chǎn)業(yè)社區(qū)文化旅游“四位一體”疊加文化功能，挖掘工業(yè)文化等產(chǎn)業(yè)衍生文化，建設(shè)展示整體圖景和文化魅力的公共空間，賦予獨(dú)特文化內(nèi)核及印記，推動(dòng)文化資源社會(huì)化利用。疊加旅游功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與旅游相結(jié)合，寓景觀于產(chǎn)業(yè)場(chǎng)景，增加景觀節(jié)點(diǎn)和開敞空間，實(shí)現(xiàn)實(shí)用功能與審美功能相統(tǒng)一。

鄉(xiāng)村街邊商戶

對(duì)于《導(dǎo)則》出臺(tái)后對(duì)于文旅特色小鎮(zhèn)的影響，陳南江表示，文旅特色小鎮(zhèn)是體量較大的旅游項(xiàng)目，新建1500畝建設(shè)用地的旅游小鎮(zhèn)，很難落地，投資巨大，很難盈利。在實(shí)體商業(yè)很難運(yùn)營(yíng)的形勢(shì)下，在鄉(xiāng)村郊區(qū)建設(shè)眾多商鋪、餐飲組成的小鎮(zhèn)街區(qū)，難以出租和經(jīng)營(yíng)。新的文件把門檻下調(diào)到750畝，相對(duì)來說，申報(bào)難度降低了，一些普通的旅游度假區(qū)因此可望搖身一變戴上特色小鎮(zhèn)的新帽子。但是如果為了“戴帽子”而決策投資，新的憑空打造的文旅小鎮(zhèn)風(fēng)險(xiǎn)還是較大。

同時(shí)，他直言，無論政府給什么“帽子”，給多少獎(jiǎng)勵(lì)，都比不上市場(chǎng)給予的效益。文旅項(xiàng)目，還是要研究市場(chǎng)需求，控制投資規(guī)模，做出項(xiàng)目的特色和品牌，構(gòu)建好盈利模式，讓游客愿意來，留下來，想再來，把錢花在這里。等到做出IP，實(shí)現(xiàn)異地連鎖，復(fù)制擴(kuò)張，對(duì)接資本市場(chǎng)，才是發(fā)展之道。至于面積多大、是否戴“特色小鎮(zhèn)”的帽子，并不重要。

文章來源：新旅界