站在村頭的104省道上，山東省濟南市馬山鎮的村民指著一座近10米高的地標建筑告訴記者：“這里就是慢城，啥都沒有，你要是來游玩的話，就回去吧！”
按照該村民的指引，筆者從地標處沿著104省道驅車近5公里，來到馬山慢城的“核心區”，卻發現景區入口簡易的滑道伸縮大門緊閉，而所謂的景區放眼望去，除了樹木再無其他設施。
馬山慢城，曾是一個省級特色小鎮。2017年1月，山東省人民政府辦公廳印發了《關于公布新的中小城市試點名單和特色小鎮創建名單的通知》，明確了包括濟南市長清區馬山慢城小鎮在內的幾個項目創建省級特色小鎮的資格。
根據材料顯示，馬山慢城小鎮屬于旅游類特色小鎮，本著“旅游興鎮”的理念，依托豐富的旅游資源和深厚的文化底蘊，馬山慢城成功申報為省級特色小鎮。
當時，有馬山鎮政府官員向媒體表示：“我們將在5年內建成特色小鎮，這個小鎮將輻射全省各縣市，直徑300公里，提供周末游、節假日游等服務。”
不過，目前該特色小鎮的建設依然停留在概念階段。同行的出租車司機直言：“這哪里是什么景區，就是一個山包嘛！”
今年，根據山東省人民政府辦公廳《關于印發山東省創建特色小鎮實施方案的通知》（魯政辦字〔2016〕149號）要求，省城鎮化暨城鄉融合發展工作領導小組辦公室組織開展了省級特色小鎮績效評價和驗收工作。
根據評價和驗收結果，取消濟南市濟陽區孫耿有機食品小鎮、泰安市徂徠山汶河景區汶水小鎮、濟南市長清區馬山慢城小鎮等3個小鎮的創建資格。
馬山慢城，是各地特色小鎮創建失敗案例的一個代表。
近年來，各地區特色小鎮建設取得一定成效，涌現出一批精品特色小鎮，促進了經濟轉型升級和新型城鎮化建設。與此同時，各地也出現了部分特色小鎮概念混淆、內涵不清、主導產業薄弱等問題。
目前，我國特色小鎮管理正在施行“一張清單管到底”模式，總體上進入了規范發展軌道，各省份特色小鎮清單內保留了1600個左右，其中有19個省份清單內的特色小鎮數量少于50個，特色小鎮正在從注重數量逐步轉向注重質量。
前段時間，國家發展改革委等10部門聯合發布《全國特色小鎮規范健康發展導則》（簡稱《導則》），突出規范管理導向和要求，對全國特色小鎮發展提出了13項具體指標。
“13項具體量化指標，是全國特色小鎮發展的基本遵循，是各有關部委、各地區和市場主體的基本工作依據。”接受采訪時，中國城鎮化促進會黨委書記、副主席兼理事長陳炎兵說。
浙江首提特色小鎮概念
近年來，我國涌現出一批精品特色小鎮，促進了當地經濟轉型升級和新型城鎮化建設。
截至目前，各省份有特色小鎮約1600個，共吸納約440萬人就業。不少精品特色小鎮已成為經濟高質量發展的新平臺、新型城鎮化建設的新載體、城鄉融合發展的新支點。
論及特色小鎮的起源，要從浙江杭州說起。
2002年8月，杭州市政府批復成立轉塘科技經濟園，定位為工業園區。2010年至2012年，園區調整發展方向，主打產業變成云計算。
之后，阿里云開發者大會在園區舉辦并逐年擴大規模。
2013年，杭州市與阿里云達成戰略合作，在原來轉塘科技經濟園的基礎上建設基于云計算大數據產業的特色小鎮，命名“云棲小鎮”。
至此，我國第一個特色小鎮誕生。特色小鎮之所以能在浙江興起，中國城市和小城鎮改革發展中心城市戰略部副主任張新民認為，這里面有著多方面的因素。
“民營經濟發達、市場經濟發達、民間資本雄厚；工業化基本完成，產業轉型升級、發展新經濟是主角；小城鎮高度發達，三分天下有其二；城鄉差別較小，省直管縣體制下，縣鎮自主權較大；山多水少土地少，浙江省10萬平方公里陸域面積，七山一水兩分田，自然空間狹小，不適宜發展大城市。” 張新民說。
2014年10月，時任浙江省省長李強在考察時肯定了云棲小鎮的發展模式，并首次提出了特色小鎮的概念。
他表示：“不久的將來，一個個產業特色鮮明、人文氣息濃厚、生態環境優美、多功能疊加融合、體制機制靈活的美麗小鎮，將深刻改變浙江的經濟社會發展格局，推動新常態下的浙江發展保持中高速、邁向中高端。”
2015年1月，浙江省兩會提出“特色小鎮”概念，并作為重點工作。同年4月，浙江省出臺《浙江省人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》，3年重點培育和規劃建設100個左右特色小鎮。
2015年至2016年間，浙江省公布了第一批37個特色小鎮創建名單及第二批42個特色小鎮名單。從云棲小鎮出發，浙江“特色城鎮建設”模式逐漸向全國發展。
▲曾經規劃中的馬山慢城小鎮，如今只剩下這一處標志
一哄而上
短短幾年內，特色小鎮建設浪潮就席卷全國。
截至2018年2月，全國兩批特色小鎮試點403個，加上各地方創建的省級特色小鎮，數量達到2000多個。
作為一種微型產業集聚區，特色小鎮對推動地方經濟轉型升級和新型城鎮化建設具有重要意義。
中國人民大學文化創意產業研究所所長、中國文化創意產業研究會會長金元浦接受媒體采訪時，將特色小鎮分為四類：
第一類是依靠旅游、傳統歷史文化、山水、民宿等模式形成的小鎮；第二類是創新型小鎮，比如各地基金小鎮、物聯網小鎮、文化會展小鎮等；第三類是產業新型小鎮，比如傳統制造業小鎮升級換代走向高端制造業，此類特色小鎮對全國來講尤其有啟示意義；第四類是時尚創意型小鎮，比如夢想小鎮、寵物小鎮、巧克力甜蜜小鎮等，貼近青年人的生活需求，體現出時尚。
各地政府都在大力推動，特色小鎮建設一度成為投資熱點。公開資料顯示，有的省份提出，通過3年左右時間培育30個左右國家級特色小鎮，建設100個左右省級特色小鎮，建設200個左右市級特色小鎮。
由于熱衷于攀比特色小鎮發展數量、追求獲得各類政策紅利、在短時制造轟動效應上做文章，少數地方創建的特色小鎮甚至演變成“面子工程”。
“一般由國家層面發文的領域或項目，地方普遍表現積極。”中國城市和小城鎮改革發展中心城市戰略部主任榮西武分析，因為一旦進入國家有關部委視野范圍，意味著可能獲得更多的政策傾斜和金融機構支持等。“對于地方主政者而言，一塊國家級牌子還是很有吸引力的。”
在特色小鎮的建設上，雖然國家層面沒有直接的資金支持，但各省份有資金扶持、獎補政策。比如，某些省份，國家級特色小鎮一年可獲得省一級各類扶持補貼款2000萬元；還有的省份甚至能給到上億。
對企業而言，特色小鎮創建更是有著看得見、摸得著的好處。“企業如果能拿到一塊國家級的‘牌子’，則意味著有政府對該項目的認可與支持，有助于企業更好地拓展業務、增加信譽度。”榮西武說。
回憶起特色小鎮起步階段的情形，榮西武說，當時普遍對特色小鎮的認知并不明晰。特色小鎮到底是什么，其實都不清楚，屬于探索。
除了認知模糊外，很多機構借中央文件，給地方作培訓，各自解讀、標準不一、走樣變形等亂象，導致錯誤信息不斷被傳遞。一些逐利機構，認為項目存在巨大商機，地方政府、企業一哄而上。
“夾生飯”和“爛尾項目”
回顧過去幾年，各地結合本地實際，積極推進特色小鎮建設，涌現出一批產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活的典型特色小鎮。
與此同時，一些地方在推進特色小鎮建設過程中也出現了一些偏差和問題。
有的地方把行政建制鎮當作特色小鎮，有的地方給產業園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體等戴上特色小鎮“帽子”，甚至有的地方把缺乏投資主體、并未動工建設的項目也宣稱為特色小鎮。
陳炎兵認為，一些地方沒有做好充分研究和論證，盲目發展特色小鎮，導致出現“夾生飯”和“爛尾項目”。
除了這種概念不清晰、內涵不明確、盲目發展，還有些特色小鎮產業定位不準、主導產業薄弱。
由于缺乏科學的產業定位，一些小鎮沒有與當地資源稟賦和比較優勢有效結合，導致產業特色不鮮明，比較優勢不突出，缺乏發展后勁。一些小鎮缺乏主導產業或主導產業薄弱，無法實現人才、技術、資金等先進要素集聚和產業集聚，無法打造具有核心競爭力的獨特產業生態。一些地方不顧當地實際，跟風發展，東施效顰，產生同質化競爭，導致重復建設、千鎮一面。
在特色小鎮的創建中，也存在政府與市場的邊界不清，存在政府大包大攬和債務風險加大的現象。“一些地方沒有形成政府引導、企業主體、市場化運作的特色小鎮發展機制，沒有形成市場機制下的多元化主體共建合力。”陳炎兵說。
之所以“亂”，榮西武認為，一定程度上是因為，剛開始，一些地方和機構將特色小鎮、特色“小城鎮”混為一談，而且不斷地利用各種機會宣傳推廣這種錯誤認知。
和馬山慢城一同被取消創建資格的，還有濟南市濟陽區的孫耿街道“有機食品小鎮”。
2017年９月，在山東省公布的第二批省級特色小鎮創建名單中，孫耿街道作為省級特色小鎮位列其中，被命名為“有機食品小鎮”。
當時發布的文件要求各級、各部門要提高思想認識，加強工作指導，建立協同推進機制，研究制定有利于特色小鎮創建的配套措施，在資金、土地、人才、技術、項目等方面給予支持和傾斜，為特色小鎮創建創造良好環境。
“各特色小鎮要堅持改革創新，強化規劃引領，增強產業支撐，完善基礎設施和公共服務設施，提升小鎮管理水平，形成可推廣、可借鑒的特色小鎮發展模式，為新舊動能轉換提供空間和載體，推動全省新型城鎮化健康發展。”
孫耿街道整體作為特色小鎮進行建設，曾引起關注。
近日，《民生周刊》記者來到孫耿街道。通過觀察發現，這里是一個城鎮化水平和基礎建設水平較為落后的街道，甚至找不到一個標志性的建筑。在孫耿街道辦事處，談及取消有機食品小鎮創建資格的原因，相關負責人表示是政府層面主動申請退出的結果。
“死亡名單”背后
曾入圍浙江省第二批特色小鎮，余姚的模客小鎮后因考核不合格被約談。此前有網友實地走訪，發現項目停工，工地雜草叢生。
關于失敗原因，有人分析認為，政府的承諾沒有兌現，資金鏈斷裂被迫停工。因為開發商在小鎮創建之前，與模客小鎮概念進行了捆綁，造成小鎮部分在談的企業、客商暫緩到小鎮投資。另外，模具行業專業化強、投資成本高，企業投資都很謹慎。
在政府扶持下，特色小鎮建設一度出現熱潮，大批量的特色小鎮興起。急于出政績，各地模仿復制，導致題材單一，主題不明確，沒有創意。對于消費者來說，視覺疲勞，沒有吸引力，則容易導致小鎮的發展走下坡路。
早在2018年，一份“中國特色小鎮死亡名單”在網絡上不脛而走，撕開了特色小鎮的“遮羞布”。名單中，列舉了10個特色小鎮失敗的典型案例。其中，余姚的模客小鎮就在名單之中。
特色小鎮大批量崛起，各地為了推動經濟發展，大規模開發特色小鎮，很多公司為了蹭熱度，盲目投資小鎮，對項目沒有做合理的規劃和研究，導致開發失敗。
此前，中山大學等機構發布的《中國特色小鎮研究報告（2019）》認為，目前，中國特色小鎮發展面臨八方面問題亟待解決。
這八個方面是：政策文件牽頭機構較多，部分標準不統一；未形成特色小鎮專項政策體系；對特色小鎮創建理解不透徹；特色小鎮組織機構不完善；缺乏科學合理的規劃編制；脫離地方實際的盲目跟風；地方政府建設動機不純不正；傳統文化與遺產保護不夠。
淘汰不合格小鎮，對地方來說，是及時止損；從全局而言，則是對特色小鎮發展方向和軌道的糾偏，有利于各地特色小鎮事業更穩、更好、更健康地發展。
在馬山慢城所謂核心區的一處簡易辦公房里，跟了慢城項目四五年的濟南園林開發建設集團苗木科研中心負責人孟衛浩告訴記者：“項目計劃投資18個億，如今已經實際投資幾個億，卻沒有營收。取消了也好，我們的壓力也小一些。”
至于慢城的概念，下一步還會延續嗎？“取消了創建資格，但是綠色生態旅游項目還是要往下做的，地都租了，這地方做別的也不合適。集團還在考慮，還在規劃中，目前集團和區里、鎮里的聯系還是很緊密的，正一起研究下一步。”孟衛浩說。
▲以旅游為依托的特色小鎮建設，不僅要滿足市場要素，相關管理、服務也要跟得上。
打著產業旗號搞地產開發
“特色小鎮最核心的就是產業立鎮，再具體點，就是特色產業立鎮。沒有特而強的產業和企業做支撐，小鎮就沒有造血功能。”榮西武說。
在一些特色產業原本就發展較好的地區設立特色小鎮，更容易成功。因為產業基礎往往比較好，人才、技術、資金等先進要素比較容易集聚。比如，制造業發達地區可著重發展先進制造類特色小鎮，先進要素集聚地區可著重發展科技創新、創意設計、數字經濟及金融服務類特色小鎮。
如果有產業做支撐，產業結構也會相繼完善，從產業到文化、到旅游，再到配套，最終形成產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活的新型發展空間，即回歸到“特色小鎮”的本質。
然而，一些地方快速發展的特色小鎮，很大程度被房地產商“綁架”，打著各種產業旗號，到城市周邊的小鎮拿地搞開發，結果房子搞了一大片，產業卻引不來，反而加大了房地產庫存。
談及出現房地產化傾向的原因，陳炎兵分析，一些地方的政府和企業著眼于短期利益，沒有對人口和職住平衡問題進行科學論證，以發展特色小鎮之名，行房地產開發之實，導致小鎮發展缺乏可持續性。
“各地區普遍反映，希望國家層面明確特色小鎮建設用地中住宅用地占比的量化要求。否則，各地區既無法嚴防特色小鎮房地產化傾向，又可能出現各自解讀、標準不一、走樣變形等亂象。”國家發展改革委規劃司有關負責人說。
事實上，特色小鎮要以人文本，考慮人的全面發展，有居住、經濟、生態、安全、社交需求。
張新民表示，不是說特色小鎮不能搞房地產，人也需要居住，但是不能房地產化，參考2019年全國城鎮的住宅用地占建設用地比例約38%的數值，按照從嚴從緊原則，將特色小鎮的住宅用地占比設置為原則上不超過30%是比較合理的選擇。
“特色小鎮確實需要一定比例的居住空間，但住宅用地比例過高，往往會擠占產業空間，影響特色小鎮吸引集聚先進要素、承載細分高端產業和集約高效利用空間，甚至導致房地產化。”國家發展改革委規劃司有關負責人說，《導則》提出特色小鎮建設用地的面積下限和住宅用地比例上限，是防止特色小鎮走樣變形的重要舉措。
從審批制到創建制
某種意義上，特色小鎮是改革的一塊試驗田，是社會治理體系的一種新探索。
2016年7月，國家發展改革委、財政部以及住建部決定在全國范圍開展特色小鎮培育工作，計劃到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設。
同年10月，住建部公布第一批127個特色小鎮名單。隨后，浙江、上海、北京等地方政策密集出臺。
2017年7月，住建部公布全部第二批276個特色小鎮名單。同年8月，國家體育總局公布了首批96個體育特色小鎮試點名單。
這一時期，各地創建特色小鎮的呼聲很高。有觀察人士分析，要搞投資運營，各種資本就喜歡找有政策、國家有特殊鼓勵的，盡量往上靠，先戴上“帽子”，然后就會有政策，有資金、土地指標等。
不過，2017年國家發展改革委牽頭特色小鎮建設后（前兩批由住建部牽頭），廢除了審批制。
談及兩者的區別，榮西武說，之前是“先吸納，再培養”，如今是“成熟一個，吸納一個”。從產業、規模、產出等方面，符合《導則》要求后，再申請。未納入各省份特色小鎮清單的，各單位各機構不得自行冠名“特色小鎮”或自行開工建設。
考慮到特色小鎮是新生事物，此前各有關部門和單位印發的文件大多是探索性、試驗性的，所以，根據發改規劃〔2021〕1383號文要求，自〔2021〕1383號文發布之日起，此前國務院各有關部門和單位印發的特色小鎮文件同時廢止。
“實施清單管理機制，意味著地方不再只是‘拿帽子’、無作為，主管部門會以定期考核等方式，進行跟蹤監測。小鎮成熟期并非一兩年能完成，它是一個長期的過程，需要持續跟進、及時糾偏。”榮西武說。
創建門檻
特色小鎮是現代經濟發展到一定階段產生的新型產業布局形態，是規劃用地面積一般為幾平方公里的微型產業集聚區，既非行政建制鎮，也非傳統產業園區。
從內容來看，《導則》的22條具體要求主要體現在發展定位、空間布局、質量效益、管理方式、底線約束五個方面。
其中，底線方面，要求有效防范各類潛在風險，確保不突破合理合規用地、生態環保、債務防控、房住不炒、安全生產等“五條底線”。
特色小鎮重在培育發展主導產業，吸引人才、技術、資金等先進要素集聚，具有細分高端的鮮明產業特色、產城人文融合的多元功能特征、集約高效的空間利用特點，是產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活的新型發展空間。
《導則》指出，準確把握特色小鎮發展定位，明確概念內涵、功能作用和主導產業，將之作為發展特色小鎮的基礎和前提。在陳炎兵看來，這實際上設立了特色小鎮的準入門檻。
除了明晰概念內涵外，特色小鎮還應發揮其特定功能作用。
特色小鎮依托小尺度空間集聚細分產業和企業，促進土地利用效率提升、生產力布局優化和產業轉型升級；疏解大城市中心城區非核心功能，吸納農業轉移人口進城就業生活，促進農業轉移人口市民化和就近城鎮化；承接城市要素轉移，支撐城鄉產業協同發展。
創建特色小鎮，還應有主導產業。
特色小鎮應秉持少而精、少而專方向，在確實具備客觀實際基礎條件的前提下確立主導產業，宜工則工、宜商則商、宜農則農、宜游則游，找準優勢、凸顯特色。
制造業發達地區可著重發展先進制造類特色小鎮，先進要素集聚地區可著重發展科技創新、創意設計、數字經濟及金融服務類特色小鎮，擁有相應資源稟賦地區可著重發展商貿流通、文化旅游、體育運動及三產融合類特色小鎮。
統一管理防止走偏
近年來，國家發展改革委會同有關部門持續推動特色小鎮規范糾偏，提出規范性管理措施，清理虛假虛擬“特色小鎮”。
2018年8月，國家發展改革委印發一份規范糾偏性文件，提出統籌建立規范糾偏機制和典型引路機制。
2019年4月，在浙江召開第一次全國特色小鎮現場會，公布淘汰一大批錯用概念的虛假“特色小鎮”、停留在紙面上的虛擬“特色小鎮”，推廣來自16個精品特色小鎮的“第一輪全國特色小鎮典型經驗”。
2020年6月，印發一份通報類文件，曝光一批負面警示案例，推廣來自20個精品特色小鎮的“第二輪全國特色小鎮典型經驗”。
2021年9月，公布一期《全國特色小鎮情況通報》，曝光兩個警示案例。
為推動特色小鎮逐步走上理性發展軌道，各地統籌把握發展與規范的關系，多措并舉、持續發力，此前擴張過快、概念混淆、內涵不清等問題得到較大程度解決。
中國城市和小城鎮改革發展中心主任史育龍介紹，經過糾偏，各地區特色小鎮清單管理機制初步建立，目前在31個省份中，19個省份清單內的數量少于50個，盲目發展現象得到扭轉。
不過，目前還存在一些突出問題，如“虛假特色小鎮”仍然存在、部分特色小鎮的特色產業不強。對特色小鎮實行統一管理有利于統一政策、規范發展，防止走偏。
針對存在的問題，《導則》進一步細化了清單管理要求：建立各省份特色小鎮清單，并將其納入全國特色小鎮信息庫；堅持嚴控數量、提高質量，人均GDP少于1萬美元省份的清單內特色小鎮原則上不多于50個，鼓勵控制在30個以內。
對清單內特色小鎮進行定期評估，實行有進有退、優勝劣汰；未納入各省份特色小鎮清單的，各單位各機構不得自行冠名“特色小鎮”或自行開工建設。
“清單管理進一步強化了政府部門的引導、審核、管理和監督作用，進一步加大了對特色小鎮建設發展的規范和糾偏力度，有利于促進特色小鎮規范健康和高質量發展。”陳炎兵說。
文章來源：民生周刊
