PPP的現(xiàn)狀（困境）與未來（出路）

2014年以來，隨著財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金【2014】76號）及《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金【2014】113號）等文件的出臺，地方PPP迎來了一段蓬勃發(fā)展的時期。但自財政部《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金【2019】10號）出臺后，PPP的發(fā)展儼然進入了一個平靜期，新入庫項目雖然每年依然能維持?jǐn)?shù)以百計的凈增長量——以全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2021年1-5月份月報數(shù)據(jù)來看，新入庫項目270個，簽約落地項目249個，開工建設(shè)項目174個，退庫項目149個，凈增項目121個（后記：上半年半年報數(shù)據(jù)為新入庫308個，簽約落地331個，開工建設(shè)244個，退庫193個，凈增116個，新入庫、退庫與凈增數(shù)據(jù)皆出自半年報，其間出入在此忽略不探討）——表面上看，地方PPP依然處于一種平穩(wěn)發(fā)展的狀態(tài)，但平靜的表象下實則隱藏了諸多的問題：一方面，項目已實際提前終止但因沒有達(dá)成補償方案等原因?qū)е马椖坑藥於荒艿那闆r還有不少，這些項目沒有被統(tǒng)計到退庫數(shù)據(jù)中；另一方面，因糾錯機制不完善，新入庫項目可能面臨存量項目甚至已退庫項目在執(zhí)行階段導(dǎo)致項目陷入困境或退庫的同樣問題。

一、 PPP的現(xiàn)狀（困境）

PPP的現(xiàn)狀若用“陷入困境”來描述尚顯不太合適的話，那么用“處境尷尬”來形容應(yīng)該是不會引起多大爭議的。

我們先來看看存量項目在執(zhí)行階段遇到的一些問題，所有這些問題雖然不一定具有普遍性，但相當(dāng)一部分顯然也不僅限于個案，而是具有類案共性或地域共性。根據(jù)現(xiàn)有的政策，部分問題已經(jīng)導(dǎo)致項目運作不規(guī)范，整改還是退庫，這是一個問題。

（一） 政府付費不及時

政府付費不及時已成為PPP項目的普遍現(xiàn)象。表面原因是政府沒錢，地方政府對此通常也不避諱。確實，地方政府的財政支付能力是影響政府付費的主要原因，但事情并沒有表面上看起來這般簡單。無論是地方政府還是社會資本方，之所以都寧愿把原因簡單歸結(jié)于錢，一定意義上來講無非是不想觸及PPP項目的痛點——規(guī)范性問題——那么，政府付費不及時背后的痛點都有哪些？

1、 工程竣工結(jié)算及項目竣工財務(wù)決算不及時

不及時的原因表面上看來是效率問題，但背后可能還涉及到如下因素：

（1） EPC總包特別是固定總價總包未做項目預(yù)算。

（2） 政府方與社會資本方對工期延誤導(dǎo)致的索賠存在分歧。

（3） 政府方與社會資本方對項目建設(shè)期利息的計算無法達(dá)成一致，特別是在項目公司資金使用不規(guī)范（如社會資本歸集使用項目公司資金、社會資本不規(guī)范引入私募股權(quán)基金等）的項目中。

（4） 政府方與社會資本方對工程竣工結(jié)算審計的流程不能達(dá)成共識，政府方直接對項目予以工程結(jié)算審計，還是在項目公司與施工方結(jié)算審計基礎(chǔ)上予以審核并視情況決定是否重新審計？

（5） 項目內(nèi)容變更手續(xù)不完備。

（6） 項目建設(shè)資料不完善等。

未經(jīng)項目竣工財務(wù)決算，項目總投資就不能確定，總投資不確定勢必影響政府付費。

2、 項目運維成本未經(jīng)審計

社會資本方對項目運維成本事先未列預(yù)算事后也未經(jīng)審計，或項目運維內(nèi)容有較大變更而社會資本方依然以項目合同約定申請付費的，政府方顯然不可能完全依約付費。

3、 項目未做績效評價

政府方未及時組織對項目運維情況予以績效評價。鑒于績效評價是項目付費的基礎(chǔ)，即PPP項目需嚴(yán)格貫徹按效付費原則，因此在無績效評價的前提下，項目付費存在程序障礙。

4、 項目付費（回報）機制設(shè)計不合理

項目實施方案及項目合同對項目付費（回報）機制的設(shè)計不符合項目實際。比如有的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化或城鄉(xiāng)污水處理一體化項目設(shè)計的項目回報機制是可行性缺口補助；由于使用者付費部分（垃圾處理費或污水處理費）具有類行政收費性質(zhì)，實施方案通常設(shè)計由政府有關(guān)部門代收；若政府有關(guān)部門實際代收的使用者付費收入不足，因項目回報機制為可行性缺口補助，政府預(yù)算只列缺口補助部分，因此使用者付費收入不足的部分即便政府有意愿補足但囿于項目回報機制而無法列入預(yù)算。

再比如，有的打包項目設(shè)計的是項目全部進入運維期后政府才付費，但有的子項目會提前竣工并進入運維期，如市政道路項目中各條道路會陸續(xù)竣工驗收并投入使用；此種情況下，即便政府有意愿按實際情況付費，但因項目設(shè)計原因政府付費不能列入年度預(yù)算因而也就無法支付。但是，如果政府不按運維實際付費，那么相關(guān)運維成本就只能計入建設(shè)成本，這又可能導(dǎo)致項目總投資超概。

（二） 項目總投資超概

項目總投資超概在PPP項目中屬于較為普遍的現(xiàn)象。

導(dǎo)致項目總投資超概的原因可能有多方面，其中社會資本方方面的原因通常為項目組織管理不善，如質(zhì)量不合格返工，工期延誤導(dǎo)致的材料、人工成本增加等因素導(dǎo)致的項目建設(shè)成本增加；政府方方面的原因通常為項目內(nèi)容調(diào)整或設(shè)計變更等因素導(dǎo)致的項目建設(shè)成本增加；此外還可能有如前所述的打包項目中子項目提前竣工驗收進入運維期而政府不能按運維付費的情況下相關(guān)運維費只能計入建設(shè)成本導(dǎo)致的項目總投資超概的情況。

如果說導(dǎo)致項目總投資超概的責(zé)任依據(jù)項目合同尚可解決的話，因項目總投資變化導(dǎo)致的項目規(guī)范性問題將可能影響項目的后續(xù)運作。因為根據(jù)財政部《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金【2018】54號）的要求，對于示范項目的項目總投資發(fā)生重大變化的，應(yīng)對項目實施方案，物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、項目合同等進行相應(yīng)調(diào)整、變更。雖然該通知針對示范項目，但根據(jù)其基本精神，推而廣之應(yīng)當(dāng)可適用于所有PPP項目。

但問題在于，因上述通知并未對“重大變化”進一步闡釋，因此不同的理解就可能導(dǎo)致不同的結(jié)果。以山東為例，山東省財政廳《關(guān)于進一步規(guī)范山東省PPP項目綜合信息平臺管理規(guī)程的通知》(魯財金【2018】54號)要求，項目因合作內(nèi)容、總投資等核心邊界條件發(fā)生重大變化，須對可研報告、立項批復(fù)、實施方案，物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、項目合同等進行相應(yīng)調(diào)整、變更的，應(yīng)退出項目管理庫。雖然此退庫要求并未嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，但因?qū)沃^“重大變化”把握不準(zhǔn)，所以許多超概的項目當(dāng)前只能處于“擱置”狀態(tài)。

（三） 項目無運維內(nèi)容

部分PPP項目實際無運維內(nèi)容。如棚改安置房、博物館、檔案館、黨史館、展覽館、圖書館、公立醫(yī)院、公立學(xué)校、政務(wù)中心等項目，《實施方案》通常將物業(yè)管理服務(wù)作為項目運維內(nèi)容，但根據(jù)我國《物業(yè)管理條例》的規(guī)定（第二條 本條例所稱物業(yè)管理，是指業(yè)主通過選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地進行維修、養(yǎng)護、管理，維護相關(guān)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和秩序的活動。），物業(yè)管理服務(wù)主體應(yīng)由業(yè)主來決定，因此社會資本方并非天然是項目運維主體。而且，多數(shù)項目的實際運維主體也確非社會資本方。

在社會資本方不能參與上述項目的物業(yè)管理服務(wù)的情況下，項目缺少可供社會資本方運維的其它內(nèi)容，因此上述項目實際無運維內(nèi)容。

（四） 項目使用者付費收入不足

早期入庫的地方綜合管廊項目，因在一定地域范圍內(nèi)管廊的地下貫通能力不足及入廊費用過高等問題，導(dǎo)致管廊建好后并未實際投入使用，即無相應(yīng)的入廊管網(wǎng)。但為維護管廊全生命周期的可持續(xù)及日常安全，社會資本方還需對其予以日常維護。這樣就會只產(chǎn)生維護費用而無相應(yīng)運營收入，即項目的使用者付費收入為零。因項目實施方案就綜合管廊通常都設(shè)計了相當(dāng)?shù)氖褂谜吒顿M收入，如此以來，除非調(diào)整項目付費機制或?qū)⒕C合管廊項目調(diào)整出項目包（打包情況下），否則項目將因收支不平衡而不可持續(xù)。

另外，如前說述，在城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化或城鄉(xiāng)污水處理一體化項目中，若項目回報機制設(shè)計為可行性缺口補助，那么對于使用者付費部分如垃圾處理費、污水處理費等通常也會存在收入不足的情況——原因可能有財務(wù)測算不準(zhǔn)確、收費項目或標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整或取消等，在此不再贅述——而此風(fēng)險顯然不能簡單分配由社會資本方承擔(dān)。

如此以來，上述情況就會導(dǎo)致與前述項目總投資超概時同樣的處境，即項目應(yīng)調(diào)整還是退庫還是暫時擱置，這同樣是一個問題。

（五） 項目績效管理不規(guī)范

績效管理包括績效評價指標(biāo)的設(shè)計及調(diào)整、績效評價工作方案的編制、績效監(jiān)控、績效評價、績效評價結(jié)果應(yīng)用等幾個方面，而非單純的績效評價及結(jié)果應(yīng)用。

一些項目的績效評價指標(biāo)嚴(yán)重脫離項目實際卻不予調(diào)整，導(dǎo)致績效評價流于形式。

一些項目在績效評價工作方案中引入了績效評價結(jié)果異議時的專家評審機制，但卻未進一步明確專家選擇機制、評審組織流程等，導(dǎo)致專家評審機制形同虛設(shè)；而將專家評審機制設(shè)置為上述爭議解決機制的前置程序，則為項目績效評價結(jié)果的及時做出設(shè)置了有效的障礙。

一些地方政府片面理解項目按效付費的基本原則，認(rèn)為項目不付費就無需進行績效評價，因此堂而皇之以項目未付費（如前所述PPP項目存在政府付費不及時的情況）為理由，不對項目予以績效評價；另外一些地方政府則以節(jié)省績效評價相關(guān)費用為理由，在項目合同約定政府按季付費的情況下每半年或一年組織一次績效評價，績效評價周期與付費周期不匹配，按效付費不能有效落實。

（六） 項目入庫信息不完善

項目規(guī)范運作是項目入庫信息完善的基礎(chǔ)。

如前所述，項目在實際執(zhí)行過程中會存在諸如項目總投資、項目運維內(nèi)容、項目回報機制等與準(zhǔn)備階段入庫信息不一致的情況。按照既有政策，項目發(fā)生重大變化的，需通過調(diào)整予以規(guī)范或按退庫處理。但是，對于何謂重大變化現(xiàn)有政策并未進一步明確；因此，許多存在上述問題的項目當(dāng)前都只能暫時處于擱置狀態(tài)，既未調(diào)整也未按退庫處理。

基于此，項目入庫信息也只能相應(yīng)暫時擱置，不能及時完善。

二、 PPP的未來（出路）

誠然，國內(nèi)的PPP項目在實際運作過程中會面對諸多問題，但只要政府不能在規(guī)范其債務(wù)管理基礎(chǔ)上創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域項目的投融資機制，那么政府與社會資本合作（PPP）無疑還要繼續(xù)下去，甚至還可能會有一個比較值得期待的未來。

不過，不管未來如何值得期待，現(xiàn)狀必須首先要尋求改變。

（一） 現(xiàn)狀改變

1、 能整改的及時規(guī)范整改

根據(jù)現(xiàn)有政策能規(guī)范整改的及時組織整改。比如項目績效管理工作開展不規(guī)范的應(yīng)及時規(guī)范地組織開展；政府付費不及時的應(yīng)及時完善必要手續(xù)，依約履行付費義務(wù)。

根據(jù)現(xiàn)有政策不能規(guī)范整改的，調(diào)整現(xiàn)有政策或出臺新政策基礎(chǔ)上予以整改。比如項目建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變更的、項目總投資超概的、項目運維內(nèi)容調(diào)整的、項目回報機制不符合項目實際的等，通過調(diào)整現(xiàn)有政策或出臺新政策，明確什么情況下可整改什么情況下應(yīng)退庫。對于可通過調(diào)整入庫信息予以整改的及時調(diào)整入庫信息完成整改。

2、 不能整改的按退庫處理

違背PPP基本原則，不能整改的，直接按退庫處理。比如棚改安置房、博物館、檔案館、黨史館、展覽館、圖書館、公立醫(yī)院、公立學(xué)校、政務(wù)中心等無實際運維內(nèi)容的項目（子項目），屬于BT項目。上述項目若單獨運作的，直接按退庫處理；打包運作的，在調(diào)整項目入庫信息基礎(chǔ)上將相關(guān)子項目調(diào)整出庫。

未違背PPP基本原則，但根據(jù)政策要求應(yīng)退庫的，按要求退庫處理。比如前述發(fā)生重大變更的項目，通過調(diào)整現(xiàn)有政策或出臺新政策，仍不符合規(guī)范要求應(yīng)退庫的，按退庫處理。

（二） 未來保障

1、 完善政策指引

PPP在國內(nèi)目前還處于探索發(fā)展階段，許多問題只有通過項目運作特別是執(zhí)行階段的實踐才能逐漸反映出來。根據(jù)前述的問題可見，一些是項目運作不規(guī)范導(dǎo)致的，一些則是現(xiàn)有政策不完善導(dǎo)致的。比如《財政部關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金【2018】54號）要求對項目總投資等發(fā)生重大變化的項目應(yīng)通過調(diào)整相應(yīng)入庫信息等予以整改，但對于何謂“重大變化”未予明確，導(dǎo)致一些發(fā)生變化的項目究竟是可通過調(diào)整入庫信息整改還是退庫無所適從；再比如財政部《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》引入了對績效評價結(jié)果異議時的專家評審機制，但對評審專家的選擇機制如專家組人數(shù)、專家組成員專業(yè)及水平、政府與社會資本方的專家分配比例等未予明確，且對專家評審組織流程如政府方與社會資本方誰可發(fā)起專家評審、政府不發(fā)起或不選任專家時如何處理、專家評審場地安排、專家評審費用負(fù)擔(dān)等也未予明確，導(dǎo)致專家評審機制形同虛設(shè)。

基于此，在PPP條例等相關(guān)法規(guī)尚未出臺的背景下，國務(wù)院及相關(guān)部門根據(jù)PPP項目的運作實踐，及時總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上不斷完善相關(guān)政策指引應(yīng)是此后PPP規(guī)范發(fā)展的前提。

2、 統(tǒng)一思想指導(dǎo)

思路決定出路。

有地方政府在項目進入運維期后，認(rèn)為PPP模式比傳統(tǒng)政府直投模式需支付更多財政支出，因此對PPP項目消極履行監(jiān)管職責(zé)甚至欲將其退庫處理。其本質(zhì)上還是對PPP模式缺乏正確的理解或根本就無心（或無力）履行對PPP項目的規(guī)范性監(jiān)管職責(zé)。

基于此，有了政策指引，還需要地方政府統(tǒng)一思想，將PPP作為一項長期的工作，除應(yīng)依約履行項目合同外，還應(yīng)認(rèn)真履行項目監(jiān)管職責(zé)，這是確保PPP可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

3、 規(guī)范咨詢服務(wù)

與PPP的初步發(fā)展階段一致，PPP咨詢服務(wù)也只是處于初步發(fā)展階段。PPP前期咨詢（執(zhí)行階段之前）通常以項目入庫為目的（社會資本因同樣欠缺PPP專業(yè)知識，項目落地通常反而不是政府與社會資本考慮的重點，這也是東方園林、華夏幸福等社會資本深受PPP項目所累的原因所在），因此對于項目執(zhí)行階段可能遇到的問題欠缺認(rèn)知或經(jīng)驗，導(dǎo)致一些項目的實施方案與項目合同在項目執(zhí)行階段無法實施或履行。比如有的項目設(shè)計建設(shè)期計息付息，但政府在建設(shè)期對項目利息根本就不能列入政府付費預(yù)算；再比如有的項目設(shè)計建設(shè)期績效扣款從建設(shè)履約保函中扣除，但建設(shè)期績效評價結(jié)果運用時項目已從建設(shè)期轉(zhuǎn)入運維期，建設(shè)履約保函已由運維履約保函所替代；如此等等。但是，既然咨詢服務(wù)也只是處于初步發(fā)展階段，因此本身就應(yīng)當(dāng)有一個循序漸進并優(yōu)勝劣汰的過程——雖然優(yōu)勝劣汰的標(biāo)準(zhǔn)往往是價格——特別是PPP后期（執(zhí)行階段）咨詢服務(wù)。因為前期咨詢更多是設(shè)想，后期咨詢則事關(guān)執(zhí)行。如果把PPP項目的前期階段（執(zhí)行階段之前）比喻為項目的孕育與誕生階段，那么后期階段（執(zhí)行階段）則可以視為其成長階段。成長階段的咨詢不僅事關(guān)項目監(jiān)管以使其規(guī)范，還事關(guān)項目的可持續(xù)或提前終止時的利益可保障。

基于此，逐步規(guī)范PPP咨詢服務(wù)基礎(chǔ)上，相對專業(yè)的第三方咨詢機構(gòu)的參與——無論是政府方委托（不限于績效評價）還是社會資本方委托（不限于績效監(jiān)控）——對于項目的規(guī)范運作特別是執(zhí)行階段的規(guī)范運作都會起到積極的推動作用。

文章來源：PPP產(chǎn)業(yè)大講堂