我國推行PPP模式的對象是政府負有供給義務的具有“公共產品”屬性的基礎設施和公共服務項目，因此PPP項目對商業性開發帶有一定排斥性。但我們不能由此就絕對化的認為PPP項目就不應包含任何形式或任何成分的商業性開發，因為商業性開發與PPP項目的經營行為或使用者付費事項有關，無法截然切分。
當然，項目經營性資源利用與商業性開發更多是在策劃項目時語言表述維度方式的不同，在法律規范以及行業標準上并沒有明確區分界線。PPP項目就分為單純公益性質的政府付費項目和帶有經營開發事項的可行性缺口補助和完全依賴使用者付費的特許經營項目，后者相對更受政策導向鼓勵，在PPP管理庫項目投資額占比已超過三分之二且越來越大。
財政部財辦金〔2017〕92號等PPP規范性文件就指出，審慎開展政府付費類項目，對于財政支出責任占比超過5%的地區，不得再新上純政府付費項目。項目中經營性資源的開發利用本來也是公共產品供給側市場化改革的應有之義。PPP模式下經營性資源利用開發對PPP項目意義重大，相關研討與規則構建對PPP項目能否可持續健康實施也意義重大，筆者就其定位和相應規制框架建議如下：
一、關于PPP項目中經營性資源商業性開發的界限
適用PPP模式的基礎設施與公共服務項目的公益性質不在于是其中是否包含經營性或商業性開發內容，而在于其是否以服務于公共利益為目的。因此，PPP項目可以包含經營性商業性事項。《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）指出：“完善投資回報機制……依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件”，在維持PPP項目服務公共利益之目的不變情況下，鼓勵挖掘其中的經營性資源并開發利用，不至于就導致項目性質變為商業性項目，同時可以減輕政府財政支出，激發社會資本投資積極性與創造性并發揮其經營特長優勢，總體上是利于PPP可持續良性發展的。
目前入庫落地項目中存在大量的使用者付費、有償使用公共資源以及商業配套，存在諸如公園門票、污水或垃圾處理費、車輛通行費、養老護理費、物業服務費、停車費、廣告費、文體設施使用費、配套商鋪租金等經營事項。在堅持以服務公共利益為目的的大前提下，利用項目資產或資源或特許經營權進行適當經營開發或向使用者合理收費，是可以接受且推廣的。在這個層面上，公益性項目中經營性資源開發利用與商業性開發并無實質界限，也不必刻意區分。
當然，為維護PPP項目的公益屬性，強調不能包含罔顧公共利益而以謀投資人純私營商業利益為目的的商業性開發、尤其是損害公共利益的商業性開發。如PPP規則強調，項目內容不得含房地產開發、招商引資等，這些商業性開發行為排斥項目公共利益訴求或需要，不在政府提供義務范圍內。在服務目的于公于私這個層面上，需要將PPP項目與商業性開發切分認定。
二、關于PPP項目經營性資源開發與純商業性項目的區分標準與規范建議
筆者基于為大量PPP項目的策劃包裝以及PPP合同設計提供服務的經驗和長期對PPP項目動態的觀察，就PPP項目經營性資源開發與純商業性項目區分標準及相關規范可以在以下方面深入探討：
（一）PPP項目所含商業性開發行為是否對項目服務于公共利益產生負面影響。如果是，則這種商業性開發破壞了項目的公益屬性，不應鼓勵；如果不存在，則值得探討嘗試。
（二）PPP項目所含商業性開發行為，在假設政府或平臺公司直接投資建設以及運營情況下，能否允許由政府或其融資平臺公司進行。如果可以，且沒有違反政府價格管制、反不正當競爭等有關適當市場化行為規則情況下，則值得接受；否則慎重考慮。
（三）PPP項目所含商業性開發行為所依賴的物質基礎產權歸屬，如基礎設施或公共服務設施實物資產，是政府或其出資代表享有，還是社會資本享有。如果產權在政府一方，則可匹配其公益目的，可以保障公益目的；如果產權在社會資本一方，則需要慎重安排。
（四）PPP項目所含商業性開發行為交易內容是基于政府名下項目公共資源資產而產生的有償服務，還是以銷售項目資產或公共資源獲得對價的買賣交易。如果是前者，有助于保障項目公益目的；如果是后者，容易陷入私有化或服務于私營目的，則需要謹慎甄別。
（五）PPP項目所含商業性開發的使用者是否面向不特定社會公眾或者給予社會公眾以公平使用機會。如果存在由社會資本為實現盈利而設定使用者門檻的情況，則需要限制或制止。
（六）PPP項目所含商業性開發有關價格和相應收益使用是否存在限制管制。如果價格上漲不受限或收益利潤完全歸社會資本而無助于減輕政府支出責任，則應歸于純商業性開發，應限制或制止；如果價格接受以服務公共利益為目的的相關規制的約束，保持在合理范圍內，有效避免暴利，且收益與政府支出責任掛鉤，則可以接受。
（七）PPP項目所含商業性開發的標的設施是否為有利于公共設施投資運維的必要配套。如果是，符合公共設施可持續運營之目的，進而符合公共利益，值得推廣；如果不是，尤其是刻意將不相關的商業設施與公益性項目捆綁式開發的，則需要慎重考慮是否屬于PPP模式應用范圍。
上述標準是從一般項目單一維度出發，不宜絕對化理解和指導實踐，在制定規則時需要系統化考量。有些商業性開發活動或設施對于公益性項目本身可有可無，但有助于給公眾使用公益性項目設施創造一定便利，如文旅項目中的配套酒店或游客中心，在不影響項目公益目的情況下，作為與公益性項目的有效銜接或配套，也是可以適當考量的。
綜上，對PPP模式下的商業性開發，既不能全盤否定，也不能無限制的推廣，相關規范管理需要作謹慎安排。在能夠保障項目服務公共利益目的的情況下，可以適當鼓勵對項目本身或對項目具有銜接配套功能效益的經營性資源的商業性開發利用。
文章來源：新基建投融圈
