2014年，中信國安在北海運用紅樹林自然生態特色景觀，打造生態運河、生態體育公園，同步植入文化旅游、金融商業等產業，成功打造北海一城，實現了區域城鎮化建設中生產、生活與生態的協調發展，成為國內早期踐行“綠水青山就是金山銀山”發展理念的成功實踐典范。
2016年11月，《國務院關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知》（國發〔2016〕65號）文件提出“加快環境治理市場主體培育。探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式，健全社會資本投資環境治理回報機制”。
2018年8月，生態環境部《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》（環規財〔2018〕86號），首次在文件中正式提出EOD模式，即“探索開展生態環境導向的城市開發（EOD）模式，推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展，在不同領域打造標桿示范項目。”
2020年-2022年，由生態環境部、國家發改委、國家開發銀行共同出臺了環辦科財函〔2020〕489號文件和環辦科財函〔2021〕468號文件，在全國范圍內發起了兩批EOD模式備選項目征集工作，共計有94個項目入選，標志著EOD模式從政策層面推向了實施層面，與此同時，國家開發銀行對符合放款條件的試點項目，發揮政策性、開發性金融優勢，給予了中長期、低利率資金支持。由此，EOD在全國快速火了起來，各地政府掀起了申報EOD項目的熱潮。筆者所在的云南省，在兩批EOD模式試點征集期內，第一批沒有項目申報，第二批有2個項目申報，數量均未達到試點申報條件中“各省份申報數量原則上不超過3個”的數量。
隨著2022年4月，生態環境部印發《生態環保金融支持項目儲備庫<入庫指南>（試行）》（環辦科財〔2022〕6號）（以下簡稱“《入庫指南》”），提出推進適宜金融支持的重大生態環保項目謀劃，建設生態環保金融支持項目儲備庫，并明確將生態環境導向的開發（EOD）模式項目列為支持對象。同時，對入庫范圍、申報條件、申報材料要求和申報方式等進行規范，EOD從試點階段進入了常態化入庫階段。很多州市、縣區都在積極策劃、申報EOD項目，呈現了激烈的競爭入庫態勢。結合《入庫指南》及實操EOD項目經驗，筆者認為與試點階段申報要求相比，采用EOD模式實施項目從項目策劃、方案編制、入庫評審到成功入庫已經進入了程序嚴格規范、要求難度極高的時期，撰寫此文，供參與EOD項目申報的政府、部門及咨詢同行參考。
EOD模式的精髓和底層邏輯
大家知道，EOD作為創新性的項目組織實施方式，需要將公益性較強、收益性較差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，通過環境改善帶來的增量效益反哺生態環境治理。
EOD的底層邏輯就是生態環境治理項目與關聯產業項目要作為一個整體，“投融建管營”一體化實施，項目合作期內要統一算賬、實現收益與成本整體平衡（以下簡稱“項目收益自平衡”）。在當前PPP模式已經較難運用的情況下，EOD項目通常采用政府債券、政府投資基金、開發性金融、環保貸等多種組合投融資模式推動項目實施。
入庫條件拉高了EOD項目申報入庫的難度系數
（一）對《入庫指南》中三個重要入庫條件的解讀
入庫條件中明確規定之一：“加強重大項目謀劃，優化項目建設內容，力爭在不依靠政府投入的情況下實現項目整體收益與成本平衡?！边@個條件解讀下來就是，EOD項目中政府最好少出資、甚至不出資，項目的“投融建管營”全部交由社會投資人完成，換句話說，政府將項目投融建管營風險大部分，甚至全部轉移給了社會投資人，社會投資人需要在項目實施過程中，既完成生態治理與修復項目的投入，又要完成產業的投入與開發，最終產業的開發收益不僅要回補產業的投入，還要回補生態治理與修復項目的投入，在這個過程中，社會投資人還能獲得自身需要達到的投資回報。
入庫條件中明確規定之二：“除規范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費，不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益?！边@個條件解讀下來就是，EOD項目只能尋求與生態治理修復內容相關聯的特色產業收益來實現項目收益自平衡，不能用土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益，政府也不兜底項目收益缺口。
入庫條件中明確規定之三：“項目邊界清晰，生態環境治理與產業開發之間密切關聯、充分融合，避免無關項目捆綁，組合實施的單體子項目數量不超過5個?！边@個條件解讀下來就是，EOD用于收益自平衡的產業，必需是與生態環境治理密切關聯、充分融合的產業，不得為了實現項目收益自平衡而捆綁無關聯的產業開發收益、資源補償收益，同時，生態環境治理項目與產業開發項目打包數量不能超過5個，避免打包項目過于小、散、雜。
（二）入庫條件拉高了EOD項目申報入庫難度系數。
1、EOD項目策劃、入庫、實施難度系數超過了片區開發項目。
EOD項目收益自平衡的底層邏輯與片區開發項目收益自平衡的底層邏輯應該說在某種程度上是異曲同工的，但是相對于片區開發項目，通過對入庫條件的逐層解讀，可以看到，EOD項目策劃、入庫、實施難度系數超過了片區開發項目。通常而言，片區開發項目要想實現項目收益自平衡，離不開土地出讓收益，也就是我們說的，無論在片區“一二級”聯動開發或者是片區“一二三級”聯動開發中，土地一級開發收益是需要鎖定在片區開發自平衡收益中，對于擬開發片區規模很大的，不僅需要鎖定土地一級開發收益，還需要鎖定片區開發區域預期新增財政收入。而EOD項目入庫條件所做的規定，對于生態治理投資規模大、產業條件不夠突出、收益能力不強的地區，實現單純依靠產業開發收益、且不得捆綁無關聯收益項目實現項目整體收益自平衡，項目策劃、入庫、實施的難度系數遠遠超過了片區開發項目。
2、尋找關聯、高收益產業也大大增加了EOD實施的難度系數。
目前，在國家對地方政府債務“化存遏增”、不允許通過新增隱性債務上新項目等政策主線不放松，在缺乏財政預算支持，政府專項債額度限制，難以解決建設資金需求的情況下，地方政府很多公益性項目，采用公益性與準公益性打包實施的方式，實現項目融資落地、開工建設。
而EOD項目入庫條件明確要求，產業與生態保護和環境治理之間要具有高度關聯，不能為了找能平衡收益的項目，將不相關的產業與生態保護和環境治理硬性打包實施，這些關聯、可開發產業既有數量限制（組合實施的單體子項目數量不超過5個），又要求收益具有補償成本和獲取合理回報的高收益性。
結合兩批試點項目實踐經驗，適于與生態保護和環境治理相關的產業大致有三類：一是生態產業開發項目，如生態農業、生態旅游、醫養、康養等開發項目。二是產業集聚區開發項目，如數字經濟、潔凈醫藥、電子元器件等環境敏感型產業集聚區開發項目。三是清潔能源項目，如“光伏+”、生物質能利用等清潔能源項目。這些產業要么收益相對偏低、運營管理難度大、運營風險較高，如生態農業、生態旅游；要么自身投資較高，反哺能力不強，如醫養、康養項目；要么地方政府，尤其是縣區政府統籌資源能力不足，難以做為地方EOD項目反哺產業，如“光伏+”等。尋找關聯、高收益產業也大大增加了EOD實施的難度系數。
綜上分析，在EOD模式進入常態化入庫的階段，面對提高難度系數的入庫門檻，盡管EOD項目入庫是獲得政策性、開發性金融支持的必要條件，非充分條件，但是能入庫的EOD項目更容易得到各方的認可和推動。按照“成熟一個，申報一個”的入庫原則，地方要不要推EOD項目、如何策劃、申報入庫EOD項目、如何確保EOD項目融資落地并在合作期順利實施，這些問題都需要慎重考慮和決策。
未來EOD申報入庫應該關注的重點
筆者結合申報入庫項目專家評審重點和意見，談談EOD申報入庫應該關注的重點。
（一）產業真、強關聯、收益好
EOD項目要與關聯產業捆綁，產業要能真實運營，并能產生收益實現項目收益自平衡，這是EOD項目成功的關鍵因素之一。
每個縣區地方政府需要根據地區資源稟賦和發展戰略去認真梳理、篩選適于開發，且和生態治理與修復有強關聯性的產業，如很多流域治理或水環境治理EOD項目都將項目區范圍內生態農業、生態旅游作為強關聯產業進行一起策劃。在EOD實施方案中，應該列出專章（節）進行產業分析，從行業需求、技術、產品、同業競爭、市場等多維度進行產業結構、產業發展趨勢、產業競爭格局、產業關聯度等方面分析論證，讓評審專家、潛在社會投資人、融資機構對項目產業策劃進行了解和評判。其次，在確定項目估算投資、合作期、運作模式、投融資方式及金額、融資成本、產業收益項目及相關收入成本事項等核心邊界條件的前提下，需要做深做實產業收益測算，要求測算數據（量、價）來源依據充分、財務模型建立嚴謹、項目財務可行性結論要合理、可靠。
（二）生態治理符合方向，治理方案要深要實。
《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（國辦發〔2021〕40號）文件中，明確EOD適用領域包括自然生態系統保護修復、農田生態系統保護修復、城鎮生態系統保護修復、礦山生態保護修復、海洋生態保護修復和生態產業等六個大的領域，每個領域還包括若干可實施內容，支持范圍是比較廣泛的。
從近年來的EOD實踐活動中反映出，在水環境綜合治理、重點流域治理、廢棄礦山修復、農業農村綜合開發等領域申報項目較多。但是，并不是文件規定的領域越寬，就可以隨意的尋找生態治理與修復項目采用EOD模式實施，比如，流經城鎮的河流出現水質變差需要治理，城鎮污水垃圾需要進一步投資，這些項目是不是符合EOD的支持范圍？
我們說，EOD項目需要解決的是地區突出的環境治理問題，即直接影響水污染、大氣污染、固體廢物污染、噪聲污染等的最為突出的環境問題、影響最為嚴重、治理難度最大的問題。如水環境方面突出的環境問題是水體污染、河湖萎縮退化、地下水超采和水土流失等。流域突出的環境治理問題包括水環境污染、洪澇災害、泥沙淤積、水土流失、地下水污染等。地方政府需要結合地區十四五規劃、十四五生態環保規劃、國土空間規劃等，找到本地區突出的生態保護和環境問題、治理方向，結合生態治理與修復項目的篩選，提出明確的生態效益、經濟效益、環境效益等產出目標和具體實現指標，在此基礎上提供切實可行的治理修復方案。
在EOD入庫評審中，經常遇到生態治理項目并不是地區突出的環境問題，生態治理目標設置單一或不清晰，生態目標和指標混同，生態治理方案深度不夠等等，在技術評審環節申報項目就難以達到入庫標準，從中反映出地方政府對EOD支持范圍理解不深、把握不嚴。
（三）項目投資一定要適度，生態項目和產業項目投資占比需合理。
首先，項目投資一定要適度。盡管《入庫指南》明確了申報EOD項目的投資控制額，即“地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元?！睆膶嵺`經驗看，在地區資源稟賦、產業開發條件不同的地方，尤其是縣區一級，項目投資額適度是EOD成功申報入庫的另一個關鍵因素。如縣區僅僅依靠農業產業開發收益要實現項目收益自平衡，原則上投資總額最好控制在15億元，甚至10億元范圍內，因為農業產業具有收益不高、運作復雜和運營風險較高的特點，高額投入將面臨收益無法平衡的情況。
其次，生態項目和產業項目投資占比需合理。除了投資總規模控制，在一個EOD項目投資組合里，生態保護和環境治理項目投資與關聯產業項目投資之間也需要做出一定比例的控制。根據筆者的經驗，生態保護和環境治理項目投資與關聯產業項目投資之間占比應控制在30%：70%以內范圍，這個比例隨著關聯產業收益水平高低進行調整，即關聯產業如果收益水平低，則生態保護和環境治理項目投資占比要低于30%，甚至低于20%，反之，關聯產業如果收益水平較高，則生態保護和環境治理項目投資占比可以適當提高。
第三，不是所有關聯產業都適合納入EOD項目，如果關聯產業自身投資較高，則收益用于回補自身投資成本的比重更高，則此類關聯產業不適于作為反哺產業列入，如康養產業，如需要大量投資于康復醫院、養老公寓建設和設備設施購置等，則這樣的重資產投資產業，自身收益平衡時間長，用于生態保護和環境治理項目反哺的效果甚微，這樣的產業可能不適合放在項目中。再比如農業產業，如不統籌發展一二三產業，打造全產業鏈，則很難獲得較高的反哺收益。綜上，地方政府在項目策劃過程中，不能為了解決地區生態環境治理問題，要求投資過大和不合理的項目組合，這樣的項目申報上去，不僅難以成功申報入庫，還會導致潛在社會投資人和金融機構望而止步。
（四）實施主體強，具備良好的融資和運營能力。
EOD項目合作期內投融建管營交由社會投資人實施，政府在項目中投入較少或沒有投入，EOD項目不能形成政府隱性債務，這些要求都對社會投資人提出較高要求，尤其是體現在投融資能力和運營能力方面。很多縣區級國有公司因為信用評級較低，財務狀況不穩定，負債率高，現代企業制度不健全、經營風險較大等原因，往往難以獲得金融機構的信任和支持，從而導致融資難度加大，需要引入強有力的外部投資人作為融資主體。
其次，要實現產業反哺項目投資成本，實現項目收益自平衡，社會投資人是否具有產業鏈上的運營能力和管理能力，包括生產、銷售、物流、供應鏈等方面運營能力和管理能力？是否有自己的產業運營團隊或與產業龍頭/頭部企業組成戰略合作？等等，這些問題均需要在EOD項目策劃和申報過程中，及時開展市場測試，尋找具備條件和有意愿參與的社會投資人。
（五）要素保障要到位，相關附件（承諾）要齊全，保障措施要具體明確。
EOD項目要素保障包括政策支持、資金保障、技術支持、市場支撐、人才保障、用地保障等。目前，對EOD項目審核中，除了要求要素保障及措施在文本中描述完整、清晰、合理外，需要提供支撐材料也是一個重點。如針對項目建設和產業開發用地是否能夠保障，需要提供供地方式及相關證明材料。針對產業開發需要政府提供價格、稅收優惠、特許經營授權、協助完成土地流轉等文件、紀要或承諾。針對人才保障，尤其需要描述未來產業運營團隊情況及業績。EOD項目相關附件，除了《入庫指南》要求以外，個人經驗，支撐EOD實施方案的要素保障及相關措施證明應該盡量提供齊全，除支撐方案中文字描述，也給評審專家、潛在社會投資人及金融機構評判項目可行性，提供更多細節。如通過開展市場測試，若有多家社會投資人有意愿參與申報項目，并在投融建管營方面有強有力的人才、技術和業績，建議將市場測試結果一并作為附件提供。
相關建議
（一）項目啟動要慎始。
EOD模式對地方政府在解決地區生態治理與修復突出問題時，面臨投入不足的困境，提供了一種創新性組織開發模式。但是，EOD需要關聯產業開發來實現項目收益自平衡，這種模式又有較高要求，想要申報EOD項目的地方政府，尤其是財力不足、債務較高的縣區級政府，應該珍惜有限的EOD申報實施機會。
因此，認真分析本地區突出的生態治理與修復問題，梳理本地區符合EOD支持方向的生態治理與修復項目，同時深度挖掘與生態治理修復相關、特色產業，制定確實可行的產業發展規劃或機制，引入龍頭/頭部企業或專業運營團隊將本地區特色產業整合開發為全產業鏈，未來才能保障產業運營收益回補項目投資成本。
為此，EOD項目啟動前，地方政府一定要慎始，要引入專業咨詢團隊，甚至潛在社會投資人、金融機構一起，對本地區生態治理問題、產業發展方向做深入細致的調查研究，一旦決策啟動項目，政府要組織專班或EOD實施領導小組，統籌EOD項目涉及相關部門，做好EOD項目篩選、方案編制、入庫申報、招標簽約、實施等各階段工作，確保EOD能夠全過程納入政府主導、監管范疇。
（二）項目可研及方案要做深做實。
經過幾輪的EOD項目入庫評審，筆者深切感受到，EOD項目可研報告撰寫深度要求較高，要有明確的對應生態環境問題的生態治理方案。這需要相關環保領域專業團隊針對區域內提出需要解決的環境問題，開展充分、詳實的現場調查，準確界定地方突出的生態治理問題，然后在對地方突出生態問題進行深入分析基礎上，制定出對應各項生態問題的生態環境治理目標和指標（涵蓋環境、社會、經濟等多維度且可量化），以生態環境治理目標和指標為統領，制定有針對性、切實可行的生態治理方案對應解決各項突出環境問題。而EOD實施方案更是超越了一般的項目實施方案深度要求，不僅要依據《入庫指南》附件2《生態環境導向的開發(EOD)模式項目實施方案編寫大綱》要求，而且還需專門的章節對產業分析和產業運營思路或方案進行描述，對項目運作模式進行描述，披露市場測試情況，對項目風險分析及控制措施進行描述等。
為此，要想實現對項目可研及方案做深做實，第三方咨詢機構很關鍵，不僅要熟悉EOD政策文件，還要形成綜合性咨詢服務團隊，團隊中至少包括可研、產業規劃、投融資、法律、金融等咨詢服務專業人員。
（三）項目策劃過程中最好同步引入市場測試，讓意向性社會投資人、融資機構提前參與項目策劃和入庫申報環節。
前面多次提到過，EOD項目收益自平衡意味著項目投融建管營全部交給了社會投資人，為了降低EOD申報入庫失敗和落地實施風險，政府在前期策劃過程中就不能閉門造車，要通過不斷的市場測試，找到意向性的社會投資人，讓未來可能參與到EOD項目“投融建管營”各階段的團隊人員加入前期策劃中來，尤其是參與產業開發前期策劃的團隊，讓他們參與調研，參與策劃，這個極其重要的環節如果沒有清晰、可實操的運營思路、組織構架和實施方案，EOD項目既難以得到評審專家的認可、金融機構的授信，也很難在實施階段全程推進，并實現項目收益自平衡的目標。
EOD以生態環境導向的開發模式，是踐行“綠水青山就是金山銀山”即“兩山理論”的創新組織開發模式，從頂層設計到項目實踐，雖然歷經時間不長，但已經得到項目參與各方的積極響應，EOD很火，但是EOD入庫條件很嚴，申報入庫和實施難度很大，筆者認為，EOD的魅力不僅僅在于通過嚴格、規范的州市、省級和國家級層層競爭性篩選，入庫的EOD能夠得到社會投資人的追逐，政策性銀行長周期、低利率的資金支持，更在于通過EOD項目的策劃與實施，促進了地方生態保護治理意識的提升，增強了地方政府統籌整合優勢產業、延伸產業鏈條的意識和能力，建立健全了項目實施的長效保障機制，確保項目參建各方能夠實現共建共贏的合作機制。
文章來源：新基建投融圈
