從2019年末疫情開始至今，已有兩年半的時間。在這段時間里，我們經歷過停滯與冰河期；也曾見過如春天般的快速復蘇。然而，在如今復雜的外部形勢與多變的壓力下，穩增長所遇到的困難與挑戰不斷升級；需要地方政府再次進行減稅降費、出臺各類保主體措施，以及加大政府投資力度，拉動需求維持經濟正常運轉。
這就意味著已經積累了相當水平債務的地方政府開始進入一個更加矛盾的時代，一面是各類財政收入增速降低與預期下降，另一面卻是支出壓力的持續增加，同時還要處理好已經較為龐大的地方債務。
過去十年，是地方政府依靠債務發展的時代；而未來十年，可以說是地方財政沒有盈余，收支矛盾持續擴張的時代：
財權收縮，地方政府職能變化
近年來，政府與財政系統持續進行深度改革，指引改革的核心邏輯是“財權與事權相匹配”，建立各級政府錢權匹配的新型制度。而在分稅制進一步改革后，地方財政的事權已經出現明顯的下降；隨著當前地方財政收入預期的快速下降，以及城鎮化政策變化導致的土地出讓金明顯下滑，2022年將成為一個新的轉折點，地方財政的財政自給率再次降低，對中央的稅收再分配、地方債券額度分配的依賴程度持續上升。
也就是說，隨著可用財力的減少，未來地方政府的事權與信用能力將出現明顯的下降；并且由于預期的降低以及監管的限制，地方政府未來的融資能力也將出現持續的下滑。這一系列變化將極大地改變當前對于地方政府形成的一系列認知，未來的地方政府并不再是無所不能、融資能力趨近于無限的龐然大物，而是受限于財力與監管的一級政府。
從改革中的具體措施來看，我們也能看到這一變化的趨勢；在地方債券制度不斷改革與轉型后，實際上地方政府的舉債規模、債務用途都受到了嚴格的限制，對于政府隱性債務的監管與推進城投改革的舉措，也讓地方政府的騰挪空間不斷下滑。
在新型的、信息化的管理手段加持下，未來的地方政府更趨近于實際工作的執行者，以及地方經濟活動的維護者；地方政府投資在地方經濟發展中的占比也將逐漸降低，把更大的市場與經濟活動讓位于社會主體。像過去那樣的，地方政府以自身負債驅動投資的時代，已經成為過去時。
負重前行，平衡好債務與發展
如果說過去二十年，地方政府最大的任務是“如何借到更多的錢”；那么未來若干年，地方政府的重要工作就是平衡好債務與發展之間的關系，在維持債務平衡的同時穩定發展。
地方債務的根源就在于地方財政長期存在較大的收支矛盾，使得地方政府需要通過或明或暗的方式舉債，才能實現政府工作的各項訴求。并且，由于目前國內大多數階段還處于發展中的狀態，短期債務率的提升是發展中的正常現象；尤其是在宏觀政策需要繼續實施積極的財政政策時，政府杠桿率的短期增加并不奇怪，也是當前發展主旋律下的最佳選擇。所以，地方債務問題將跟隨地方財政的收支矛盾持續存在，并將在未來不短的時間內持續處于較高的狀態。
因此，目前地方債務的管理焦點并不在于壓降地方債務率，事實上當前的地方債券發行規模也正在屢創新高；針對地方債務的管理焦點在于，如何保障不出現系統性風險、以及處理好債務率與可持續發展間的平衡。
既要保障當前不出現地方債務風險問題，也要維持地方財政的“健康度”、避免因債務結構失衡影響地方長期發展。財政部近年對新增地方債券的態度一直是，確保增加的債務與發展進度相匹配，實現有效投資，避免債務杠桿與實際投資產生差距。
由此我們就不難理解，為何近年針對地方債務管理的重點在于地方債務工具的創新；當前需要的是一種風險與用途可控制的債務工具，能夠在控制總量、控制用途以及控制風險的前提下允許地方政府適當舉債，而不是繼續限制地方債的發展。
在繼續平衡債務與發展的基調下，下一步的重點仍然是地方債券制度的優化與創新，繼續開好地方債務的“前門”，結合2022年的貨幣政策來實施積極的財政政策，以及幫助地方政府調整現有的債務結構。
深化改革，引導有效需求釋放
在未來的地方發展，地方政府將逐漸淡出，從主要選手轉為市場“裁判員”。這就意味著，地方政府以及城投未來的重要工作是通過引導需求進行有效釋放，來促進穩定經濟；政府直接投資項目不再作為日常投資主力，而是在特定時期作為逆周期、跨周期的工具。
這意味著未來的市場化機制將進一步推進，未來的投資重點是通過市場機制引導需求釋放，政府通過完善配套政策、資本金注入以及金融資源引導進行支持。
如近期大量推進的城市更新項目，其驅動本身即來自城市內部的改善居住需求、商業配套需求以及公共服務完善需求；項目能夠落地的前提也在于本身能夠完成收益上的自平衡，而非傳統模式下的形成政府負債。
由此可見，未來的地方經濟循環模式、地方國有企業及城投運作模式將出現極大的改變；當前對于地方政府信用、城投債務以及基建項目的刻板印象，也將逐漸成為過去時。
在地方財政沒有盈余的時代，一切過去的習以為常，都將重塑。
