“十四五”時期，我國新型城鎮化將一改以往以房地產發展為主導的思想，轉向以人的城鎮化為核心、以城市群為主體形態、以城市綜合承載能力為支撐的協調發展理念。在這一發展理念下，精益城鎮化將成為主趨勢。從“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展，到粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展、成渝雙城經濟圈、長江中游經濟帶建設，還有新時期推動東北地區實現全面振興，城鄉區域發展協調性明顯增強，國家區域發展的“大棋局”已經形成，為城鎮綜合開發領域提供了投資新機遇。

新型城鎮綜合開發現狀

1、我國城鎮發展變化階段

建國以來，我國城鎮經歷了不同的發展階段。

1949—1978年，城鎮處于緩慢波動發展和停滯階段。

1979—1983年，城鎮處于調整結構和恢復發展階段。

1984—2002年，城鎮進入大規模發展階段，這一階段全國各省市增設了較多的建制鎮。

2003—2020年，城鎮發展處于協調優化階段。

2020年以后，我國城鎮發展迎來轉型提質階段。

當前，中國新型城鎮化仍處于發展機遇階段。進入新發展階段，城鎮化建設的基礎條件和任務要求發生重大變化，新一輪新型城鎮化應如何展開？為了進一步提升我國城鎮化發展質量，明確主要目標任務和發展方向，《國家新型城鎮化規劃（2021-2035年）》（以下簡稱《規劃》）已通過相關部門審批并下發至地方。根據《規劃》，新型城鎮化建設要“立足基本國情、遵循客觀規律、因勢利導、順勢而為”。要將“新發展理念完整、準確、全面貫徹到城鎮化全過程，切實轉變城市發展方式，讓創新成為城市發展主動力。”同時，樹立全周期管理意識，根據資源環境承載能力，框定總量，限定容量，盤活存量，做優增量，提高質量，著力增強城鎮發展的持續性、宜居性。

2、城鎮綜合開發的四個階段

1.0階段的傳統總承包；2.0階段的土地綜合整理；3.0階段的一二級聯動開發；4.0階段的城鎮綜合開發。城鎮綜合開發涵蓋了投融資、價值策劃、施工建設、產業發展服務、資產運營等多個環節，涉及的范圍較前幾個階段更廣、開發時間更長，資金需求量也相對更大。

對于政府而言，城鎮綜合開發對于推動城市發展升級、品質提升、轉變城市開發建設方式具有非常重要的意義。政府可借助企業的資本力量、專業能力與產業資源，實現城鎮的跨越式發展。除此之外，城鎮綜合開發還可以幫助政府研究解決城市的系統性開發問題，滿足城市配套需求和產業發展需求，以及從城市規劃落地到城市高質量運營實現全過程的升級等。對于企業而言，城鎮綜合開發有助于其進行多元化投資的探索，通過鏈接多方資源尋求新的盈利點，增強抗風險能力，實現做大做強。

城鎮綜合開發特征及趨勢

城鎮綜合開發項目具有投資規模大、環境影響因素多、相關參與方多、決策操作環節繁雜、建設開發周期長、不可預見性問題多等特征。近年來隨著新型城鎮化進程的推進，逐步呈現以下趨勢：

1. 項目投資向核心城市群集中：城鎮綜合開發項目在核心城市群的集中趨勢依舊十分明顯，主要集中在東部和中部的核心城市群，京津冀城市群、長三角城市群、中原城市群等區域成交數量較多。未來這一趨勢或將進一步呈現，這也與新型城鎮化方針一致。

2.央企群體成為項目投資主力：在土地金融時代，主要參與主體為大型建筑類企業，而目前伴隨土地紅利時代的消失，城市進入了土地運營紅利時代，參與主體呈現更加多元趨勢。從近幾年城鎮開發類項目參與主體企業性質來看，央企在片區項目的投資數量和投資規模已與地方國企、民營企業拉開了較大空間，整體呈現民營投資規模大幅收縮，央企逆勢高速增長態勢。而這一態勢未來將進一步呈現，但對于能找準賽道、差異定位，模式清晰的民營參與主體，未來可能仍有較大的市場空間。

3.運作方式多元化但邏輯內核高度趨同：市場探索與創新嘗試更加多元化，但創新的業務邏輯內核整體趨同，都以項目“封閉運作、自求平衡、滾動開發、市場化經營”為原則。在運作模式上，以授權與社會資本合作、政府直接與社會資本聯合開發和特許經營為主。

4.產業空間結構面臨重大轉換升級：以北上廣深一線城市為代表的大城市，其商業辦公與產業空間的空置率在近年來不斷攀升。很大原因在于傳統產業空間結構隨著互聯網時代新基建和新產業的發展面臨調整與升級。產業發展日新月異，新的業態層出不窮，傳統產業空間需要迎合和滿足新業態的發展需求。

5.地方政府財政能力的不確定因素在增加：地方財政健康程度是影響城鎮綜合開發項目順利實施的重要因素。近年來中小城市（三、四線）政府債券規模增加較為明顯，直接影響到了地方政府的財政能力。在地方財政收入增速趨緩的條件下，會對片區綜合開發項目“封閉運作”的原則產生沖擊。

新型城鎮綜合開發過程中存在的問題

1、城鎮發展彈性不足，區域人口流失嚴重

目前多數小城鎮存在發展不協調問題，基礎設施和公共服務設施配置失衡，大量設施資源浪費。與此同時，小城鎮不得不面臨區域人口大量流失、村莊空心化的事實。人是生產力中最具決定性的因素，科技競爭、經濟競爭歸根到底是人才的競爭，而人才匱乏是小城鎮振興面臨的最大難題之一。小城鎮勞動力大量外遷導致地區生產活力快速下降，后續儲備力量不足，給勞動密集型、技術密集型小城鎮帶來極大發展隱患，致使小城鎮發展活力下降，人才流失不斷加劇。

2、縱向管理實施較弱，反向回饋聲音不強

小城鎮的綜合開發和振興過程中相關法律法規不完善，當前自上而下的城鎮管理模式和自下而上的鄉村基層民主體系尚未完全契合，存在諸多不協調之處，公眾參與性較低。目前國土空間規劃雖然整合了各個規劃但缺乏立法支撐，要完善縱向管理體制，實現小城鎮振興仍有較大困難。

3、產業轉型升級滯緩，三產融合推進困難

目前多數小城鎮企業仍處于傳統生產經營模式，產業轉型腳步滯緩，產業結構不合理，缺乏產業銜接和鏈條延伸，三產融合較為困難。多數小城鎮一產占比高但農機械化率較低，生產科技成果轉化率不高，難與二產順利融合。二產中傳統工業占比過大，資金密集型和技術密集型產業缺乏，勞動密集型產業過多。三產是多數小城鎮發展短板，業態內容單一，可注入服務元素有限。

4、閑置用地存量過多，盤活路徑有待考量

小城鎮存在大量低效閑置用地有待盤活，二次開發經營土地確權困難，盤活方式和盤活路徑均不明確。閑置用地又是小城鎮振興的潛在資源，其占據著小城鎮發展的建設用地指標，但價值產出和背后的倍增效應卻與用地潛力價值極不匹配。如今多數功能型小城鎮面臨老舊企業搬遷問題，使得城鎮中遺留大批閑置低效用地，以散點、帶狀、片狀的形態分布于各處。

5、智能平臺搭建緩慢，產銷渠道模式單一

目前小城鎮智能化、網絡化平臺構建滯緩，對大數據、物聯網、互聯網的引入和應用較為欠缺。由于不同地區發展水平存在較大差異，小城鎮智能化管理平臺的建設參差不齊。村莊與鎮區連接通道不足，極大程度削弱了村莊與鎮區的產業聯系，阻礙產業、交通、設施等的協同建設。

6、建設模式同質嚴重，場所精神缺乏塑造

城鎮建設“同質化”發展相當嚴重，相互模仿，甚至照搬照抄，未充分考慮自身發展條件，導致千鎮一面現象日益嚴重，同質化的特色小鎮層出不窮。對小城鎮歷史文化、產業文化挖掘極度匱乏，建筑及地區場所精神缺失，城鎮特色難以體現。每個城鎮因其文化、地理資源不同，所形成的文化特質也不同，這就是所謂的“場所精神”。建筑和空間是場所精神的主要載體，非物質文化是場所精神的主要內涵。有了這種特質小城鎮發展就有了靈魂，依托自身文化底蘊，實現地區物質與非物質文化的場所精神塑造。

新型城鎮綜合開發的解決思路和建議

1、發揮政府引領作用，鼓勵人才回鄉創業

新格局下重構小城鎮發展動能，加快引進先進管理辦法，完善設施配套體系，發揮政府強有力帶動作用。以宏觀環境下的政策驅動力為導向，以城鎮資本等經濟驅動力為核心引擎，以空間資源、區位優勢等地理基礎為空間驅動力，以公共服務、社會網絡等為潛在的社會驅動力，四位協同促進小城鎮發展。

政策是保障，小城鎮應該自上而下地創造有利的人口、投資、產業流動的政策環境。經濟是核心，應該靠經濟水平、收入水平的提高增強發展動力，同時增加就業機會。社會驅動是潛能，即優質醫療、教育等對人口流入具有顯著的正向影響，基于血緣和地緣關系的流動網絡有助于降低流動成本，從一個地區到另一個地區的流動人口越多，越有利于同一個方向上的人口流動。空間驅動是支撐，交通等基礎設施能夠縮短時空距離，從而使人口、產業聚集方向不再局限于相鄰的經濟發達地區，而是流向較遠的城鎮。

來源：馮長春《“新格局”下小城鎮發展探討》

2、遵循空間規劃要求，促進城鎮協同發展

小城鎮發展必須遵循國土空間規劃的基本要求。小城鎮振興發展必須時刻遵循頂層規劃要求，以縣城和鄉（鎮）國土空間規劃為重要依托，遵循空間規劃基本原則，融入田園發展理念，合理建設小城鎮“生產、生活、生態空間”，打破固有的城鄉二元結構，重構鄉村、城鎮協調發展新格局。

 來源：

李通《縣域新型城鎮化背景下小城鎮振興發展路徑研究》

在新背景下必須挖掘小城鎮內部潛在價值，激發存量用地潛在活力，優化小城鎮人居環境，引導產業合理布局。同時做好城鎮、村莊的協調發展工作，深化基層資源要素改革，實現公共資源的有序及合理分配，助力鄉村振興戰略和新型城鎮化的實施。保障小城鎮健康有序發展必須優化資源要素配置，建立起支持小城鎮土地流轉、產業融合發展、人口合理遷移、資金有效運轉的良性循環發展機制。從“人、業、地、房、錢、生、環”7個主導要素出發（如圖所示）。

來源：馮長春《“新格局”下小城鎮發展探討》

3、打造智慧產業園區，促進產業融合發展

融入4G、大數據、人工智能等科技元素打造現代化的智慧農業，形成小城鎮智慧產業園區。依據自身優勢發展附加值較高的農副產品，打造現代化的產業鏈條，實現“現代農業+加工制造業+中高端服務業”于一體的綜合發展模式。因地制宜劃分功能板塊，打造示范化智慧產業園區、農業科技研發區、高效農田種植區、農事體驗區等功能板塊，完成全產業鏈架構。同時將核心產業、配套產業、衍生產業、支持產業深度融合，促進三產高效發展。

來源：李通《縣域新型城鎮化背景下小城鎮振興發展路徑研究》

4、盤活城鎮低效用地，煥發二次生機活力

存量用地盤活對小城鎮發展至關重要，因此必須要盤活閑置資產。重點加強國有工業用地和集體工業用地的整治，提高經濟效率和價值產出。在土地盤活利用過程中，政府應根據當地土地的實際利用情況，結合“增存掛鉤”機制中的積極促進節約集約用地，以土地利用方式轉變推動形成綠色發展方式和生活方式，實現高質量發展，對閑置土地以及低效用地進行統籌謀劃。低效用地具體盤活方式應當根據小城鎮發展定位和建設用地概況制定合適的盤活策略：①對小城鎮現有閑置廠房和辦公建筑進行改造盤活，用于各類公共服務設施和商業服務設施。②對小城鎮現有居住建筑進行再利用盤活或擴容盤活，用于周邊工業區原住民回遷。③將小城鎮中低質量廠房和閑置工業地塊拆除重建盤活，可用于居住開發。④對緊鄰生態及農旅資源且分布零散、規模不大的廢棄廠房采取生態重建盤活，可用于恢復生態綠地等。通過低效閑置用地盤活再利用，能極大改善小城鎮經濟狀況，煥發小城鎮新活力。

5、搭接數據網絡平臺，實現多元產銷模式

小城鎮振興必須要打破傳統發展模式壁壘，引用大數據、網絡平臺，以及關注度較高的APP軟件，實時了解行情動態，利用相關平臺展銷產品，有條件地區也可以創建自身品牌網站，打造適合當地的電商模式。采用研究、種植、生產、加工、體驗等于一體的“線上+線下”模式打造多元、立體化的產銷形式，結合如今較火的網絡直播帶貨形式，拓寬展銷渠道。將每階段以照片或影像形式記錄下來，既可以剪輯處理為宣傳資料，又能為后期改善提供參考。

6、引入鄉間田園鄉愁，創造空間消費移動

小城鎮振興可以結合田園鄉愁、自然風光以及現代化服務設施，打造獨具特色的田園小鎮。以產業為基礎，以文化為靈魂，以體驗為活力，創新城鎮和村莊消費，促進城鄉互動。避免土地過度商業化開發，破壞小城鎮的自然風貌、空間肌理、生態環境等。同時配套生活服務設施以及多元文娛業態，滿足當地居民和游客的雙向訴求，加強城鎮與村莊協同互動，實現城鎮人的村莊消費和村莊人的城鎮訴求，促進當地就業和經濟內外循環。實現交旅、農旅、文旅、科旅等多元融合，避免田園模式同質化輸出，打造具有自身特色的田園小鎮，高質量推進新型城鎮化發展和鄉村振興戰略的實施。

結語

隨著新型城鎮化和鄉村振興戰略的不斷推進，發展模式也越來越多元化、立體化。新時代新型城鎮化的手段也在不斷更新和完善，更加注重以人為本、綠色低碳的發展理念。本文以新型城鎮化為發展背景，解析了多數功能型小城鎮發展現狀及共性問題，明確了小城鎮的發展要求，倡導政府發揮市場引領作用，打造多元產業融合基地，盤活低效閑置用地，搭建線上產銷平臺，創造田園小鎮的空間移動消費，構建可持續發展的綠色低碳模式，促推新型城鎮化高質量發展，實現城鎮的振興與繁榮。