特色小鎮的投資建設，呈現投入高、周期長的特點，純市場化運作難度較大。因此筆者認為，這需要打通三方金融渠道，保障政府的政策資金支持，引入社會資本和金融機構資金，三方發揮各自優勢，進行利益捆綁，在特色小鎮平臺上共同運行，最終實現特色小鎮的整體推進和運營。已經廣泛運作的PPP模式將成為特色小鎮培育有力的資金支持。
一、PPP模式建設特色小鎮可行性分析。
特色小鎮是一個集合產業、文化、旅游和社區于一體的新型聚落單位，是以產業為核心、項目為載體、生產生活生態相互融合的一個特定區域。采用PPP模式引入社會資本、專業的城市投資建設運營商，符合特色小鎮開發建設發展規劃。本文元立方金服研究人員根據我國特色小鎮特點及PPP模式適用性，探討采用PPP模式進行特色小鎮開發建設的可行性。
二、PPP模式建設特色小鎮的政策環境。
（一）鼓勵多種渠道對特色小鎮的金融支持。
國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中，提出強化金融支持。專項建設基金要擴大支持新型城鎮化建設的覆蓋面，安排專門資金定向支持城市基礎設施和公共服務設施建設、特色小城鎮功能提升等。
鼓勵政策性銀行創新信貸模式和產品，針對新型城鎮化項目設計差別化融資模式與償債機制；鼓勵商業銀行開發面向新型城鎮化的金融服務和產品；鼓勵公共基金、保險資金等參與具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營；鼓勵地方利用財政資金和社會資金設立城鎮化發展基金；鼓勵地方整合政府投資平臺設立城鎮化投資平臺；支持城市政府推行基礎設施和租賃房資產證券化，提高城市基礎設施項目直接融資比重。
（二）鼓勵多渠道的投融資創新。
國家發改委《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》中提出創新特色小（城）鎮建設投融資機制。
鼓勵政府利用財政資金撬動社會資金，共同發起設立特色小鎮建設基金；鼓勵開發銀行、農業發展銀行、農業銀行和其他金融機構加大金融支持力度；鼓勵有條件的小城鎮通過發行債券等多種方式拓寬融資渠道。
（三）政策性信貸資金支持范圍。
住房和城鄉建設部、中國農業發展銀行《關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》中對政策性信貸資金支持的范圍作了明確規定。
在促進小城鎮公共服務完善和特色產業發展的背景下，政策性信貸資金主要支持小鎮基礎設施配套、小鎮公共服務設施、產業支撐配套設施三方面的建設。
三、PPP模式建設特色小鎮中各部門職能。
（一）PPP項目公司。
PPP 項目公司（SPV 特殊目的公司）是PPP項目的具體實施者，由政府和社會資本聯合組成，主要負責項目融資(融資金額、目標、結構 )、建設、運營及維護、財務管理等全過程運作。
（二）政府部門。
政府部門通常是主要發起人，通過給予某些特許經營權或一些政策扶持措施來吸引社會資本并促進項目順利進行。在PPP模式中的職能主要體現在：招投標、特許經營權授予、部分政府付費、政府補貼、融資支持基金（股權、債權、擔保等形式的支持）、質量監管、價格監督等方面。
（三）社會資本。
社會資本也是主要發起人之一，同政府指定機構合作成立PPP項目公司，投入的股本形成公司的權益資本。社會資本可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體，主要包括私營企業，國有控股、參股企業與混合所有制企業。
（四）金融機構。
金融機構在PPP模式中主要提供資金支持和信用擔保，也可作為社會資本參與投資。由于特色小鎮項目的投資規模大，在PPP項目的資金中，來自社會資本和政府的直接投資所占比例通常較小，大部分資金來自于金融機構。元立方金服研究人員目前看來，向PPP模式提供貸款的金融機構主要是國際金融機構、商業銀行、信托投資機構。
四、PPP模式建設特色小鎮運作方案。
筆者認為，PPP模式下的特色小鎮建設，應該以“市場化運作”為機制，政府做好引導和政策支持，在規劃設計、文化傳承、環境保護等方面發揮積極作用，社會資本通過資源整合、招商管理、智慧化運作提供全生產鏈服務。
（一）PPP模式建設特色小鎮的參與主體。
特色小鎮PPP項目的參與主體包括政府、開發商、金融機構及咨詢設計、工程施工、招商運營等專業企業。政府部門給予整體方向指導、行政便利支持和專項基金補貼，主要負責招投標、授予特許經營權、部分項目的付費與補貼、監管質量與定價等方面；社會資本可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體，與政府合作成立特別項目的公司SPV（Special Purpose Vehicel）作為PPP項目實施主體，主要負責項目融資、建設、運營與維護、財務管理等全過程運作；金融機構提供資金支持和信用擔保。借鑒國外經驗，引入服務PPP項目的專業機構，承擔政策咨詢、技術支持、能力建設等重要職能；引入第三方，對特色小鎮建設全過程進行監督管理。
（二）PPP模式建設特色小鎮的運作流程。
1、確立特色小鎮項目。
政府負責前期的考察立項等準備工作，對特色小鎮進行初步規劃，并進行可行性評估，分析該項目是否適合采用PPP方式。筆者認為，特色小鎮PPP項目確立前期，必須進行詳盡的調研確立盈利模式；進行項目全流程的建設以及運營模擬；根據建設運營模型進行精準的財務測算并統籌資金安排。組建一個項目實施團隊，由政府牽頭做好具體工作實施方案，根據城市總體規劃來制定特色小鎮建設的初步規劃方案。
2、項目招投標。
政府構建透明的PPP模式實施機制，制定公平、公正、公開的評標細則、評標標準，組織招投標，通過競爭性公開程序選出合適的候選中標者，根據小鎮建設特點以及候選中標者的綜合實力，選擇最佳的合作企業；通過雙方談判擬定特殊經營期、投資比例及股權等；達成一致后，簽訂合作協議。
3、項目融資。
政府與私營部門組建SPV，政府以土地入股，土地價格參照拍賣價格。項目公司、社會資本與地方政府簽訂PPP合同，明確約定各自的權責。政府為SPV予特許經營權，SPV負責融資的具體工作，融資方式主要有：通過項目進行融資；通過項目未來現金流進行債券信托、資產證券化等，要根據項目實際情況拓展融資渠道，盡量降低融資成本。
4、建設與運營。
SPV在規定期限內負責完成規劃、建設、招商和后期運營工作，可以通過招標方式將特色小鎮項目分包給相關單位進行開發建設，通過第三方對項目進行實時監督，若有違反合同及時與項目公司溝通，并確定責任主體。工程全部經過竣工驗收后，進入運營階段。在約定的特許經營期限內，社會資本通過經營收入回籠資金，在此過程中，政府、貸款人、社會居民都有對項目進行監督的權利。
5、項目移交。
特許經營期滿后，SPV將項目經營權和所有權移交給政府，并辦理清算手續。移交時，政府應對項目進行檢查，確認項目是否與特許經營權協議中約定的情形相符，是否處于良好運營和維護狀態；如果未達到移交標準，應由SPV進行修補以保證項目能繼續運營、為后期提供服務。最后，SPV應將項目項目的各項資料移交給政府，并做好項目平穩過渡工作。
（三）特色小鎮PPP項目運作的關鍵問題。
1、社會資本收益與公共利益。
特色小鎮建設屬于政府為提高居民生活環境、改善百姓生活的公益性項目，而社會資本參與到PPP項目中，最大的目的就是從中獲利，這就存在社會資本收益與公共利益的矛盾點。筆者認為，這期間如何保證公民的基本利益，又能給予社會資本一定的效益成為了特色小鎮PPP項目的首要難點。
2、合同履約管理。
特色小鎮項目回報周期長，其成功的關鍵在于政府和社會資本能否在項目的合約期內保持穩定、良好的合作關系。政府往往利用行政權力對項目進行干預，從而導致合作雙方不平等。合約不能受到法律嚴格約束，隨時可能被修改或者終止，這樣也將造成社會資本的巨大損失，從而導致社會資本參與基礎設施建設積極性嚴重下降。
3、社會資本的運營能力。
PPP項目運作不是簡單的融資，而是社會資本對項目全生命周期的參與，從最開始的設計建設到最后運營管理。PPP項目運營周期長，要靠后期運營的收益來彌補前期投資，因此需要開發商具有很強的運營能力。元立方金服研究人員認為，特色小鎮PPP項目成功的關鍵在于后期長達20～30年的運營管理，良好的運營才能保證項目長期受益，開發商才能收回前期巨大的投資，實現政府和社會資本的互利共贏。
4、PPP運作模式。
隨著大量的PPP項目落地，PPP模式被廣泛采用，但也存在個別PPP項目企業不負責施工和后期運作，只提供資金，甚至一些項目沒有穩定的現金流和明確的商業模式的問題，如果小鎮的產業模式過于單一，必將在新時代下難以持續發展。同時也存在一些PPP項目基金明股實債，地方政府為融資平臺出具擔保函、承諾函等問題，以財政資金作為風險兜底的劣后資金，實質上這也是地方政府變相舉債。
五、結語。
在經濟新常態的形勢下，建設特色小鎮被視為破解經濟結構轉化和動能轉換問題，推進供給側結構性改革的重要平臺和深入推動新型城鎮化的重要抓手。筆者認為，特色小鎮已經成為城鎮化發展的新興業態，通過“政府主導、企業運作、合作共贏”的PPP市場化運作模式，讓特色小鎮建設更加高效、富有活力。政府應該尊重市場對其發展的規則，減少不必要的行政干預，加快建設合理的治理機制。社會資本以PPP模式融入到特色小鎮的協作開發建設運營之中，應有較高的運營水平和工作效率，積極發揮社會資本的優勢。
2017年特色小鎮建設在全國范圍內展開，采用PPP模式運作的需求也日漸凸顯。
