特色小鎮(zhèn)政策及運營模式研究

 

特色小鎮(zhèn)主要聚焦特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，聚焦發(fā)展要素，不同與行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，是旅游景區(qū)、消費產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)三區(qū)合一，產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化模式。筆者在長期研究特色小鎮(zhèn)的過程中，基于其政策背景及實際運營案例，就特色小鎮(zhèn)的拿地、運營、融資以及如何導入資源等成果進行分享。

 

特色小鎮(zhèn)建設(shè)背景

 

中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進程取得舉世矚目的成就，但在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，也存在一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問題。區(qū)域經(jīng)濟的不均衡使小城鎮(zhèn)發(fā)展高度分化的同時，整體經(jīng)濟環(huán)境的變化也使得小城鎮(zhèn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨困難。

 

2016年2月，國家首提“特色小鎮(zhèn)”，7月明確提出至2020年培育1000個特色小鎮(zhèn)的目標。2016年7月1號，三部委聯(lián)合發(fā)文表示，將在全國范圍開展特色小鎮(zhèn)培育工作，計劃到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。2017年2月的一號文件，首提“田園綜合體”，使得農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)內(nèi)涵更加豐富。

 

政府推進：四個方向助力特色小鎮(zhèn)發(fā)展

 

土地政策的嚴苛制約了村鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，國家層面推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在土地方面給出四點挖掘利用方向，通過規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵機制、因地制宜推進低丘緩坡地開發(fā)、完善土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制四個方面助力特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。各地方政府按照中央提出的《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)20168號），在用地上對確定的特色小鎮(zhèn)進行政策傾斜，優(yōu)先滿足特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)的需求。

 

關(guān)于政府對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的資金支持方面，提倡社會各界資本共同參與，由國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國建設(shè)銀行牽頭為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供融資支持。建立項目儲備制度，優(yōu)先支持項目儲備庫中的推薦項目，積極運用多種渠道幫助地方建設(shè)項目融資；推動形成財政資金引導、社會資金參與、金融資本助力的多層次、多渠道、多元化特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)投融資格局，用財政資金撬動社會資金；發(fā)展特色小（城）鎮(zhèn)是深入推進新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，因而探尋國家對特色小（城）鎮(zhèn)的政策支持要回歸到國家對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策支持上來。

 

特色小鎮(zhèn)開發(fā)及運營模式

 

選址：緊鄰一線城市、強二線城市近郊

 

建設(shè)特色小鎮(zhèn)是一個龐大的系統(tǒng)組合，但說到根本，最需解決的還是特色小鎮(zhèn)的載體問題。2016年，《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》出臺，為特色小鎮(zhèn)用地問題提供了政策指引。其《若干意見》第六條里出了“完善土地利用機制”，基本確定了特色小鎮(zhèn)土地來源主要是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減所獲的用地指標。

 

從目前品牌房企簽約落實的特色小鎮(zhèn)來看，小鎮(zhèn)選址基本以緊鄰經(jīng)濟發(fā)達、消費能力強、或有豐富產(chǎn)業(yè)資源的一線城市或強二線城市，以疏導中心城市核的人力資源、消費能力、產(chǎn)業(yè)資源為生存基礎(chǔ)。

 

緊鄰一線城市、強二線城市近郊區(qū)，距離主城區(qū)30-60公里，其中，科技/產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)要求中心城市核有一定的科技/產(chǎn)業(yè)資源；農(nóng)業(yè)、文旅小鎮(zhèn)要求中心項目所在地有一定的山水、文化資源。這些選址基本在中心城區(qū)的一小時通勤圈內(nèi)，保證了大量的消費人口。緊鄰高速公路和主干道，有高鐵和近機場更好，或規(guī)劃有高鐵、地鐵、輕軌站點等。在未來兩三年內(nèi)的重大交通變化對項目可能產(chǎn)生積極影響。選取面積大約是3-5平方公里。1平方公里左右的建設(shè)用地，農(nóng)業(yè)文旅小鎮(zhèn)需2平方公里農(nóng)業(yè)或者綠地。這樣選取的特色小鎮(zhèn)開發(fā)強度小、綠地多、環(huán)境優(yōu)美且疏密結(jié)合。

 

選擇一個具有地域特色和比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)作為主攻方向，使之成為特色小鎮(zhèn)未來發(fā)展的重要支柱，對于開發(fā)商而言，產(chǎn)品有特色，或是有系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)鏈，看似松散實則互相之間有聯(lián)系對于后續(xù)打造特色小鎮(zhèn)的提供了良好的基礎(chǔ)。

 

特色小鎮(zhèn)的開發(fā)并非開發(fā)商一方獨立運營的職責，同時也需要于政府大規(guī)劃相融合，引入多種資金方，多方互相協(xié)調(diào)合作，才能將特色小鎮(zhèn)的開發(fā)運營起來。

 

取地模式："收購” “招拍掛” “PPP”

 

項目收購是房企小鎮(zhèn)建設(shè)中拿地模式之一，其又可分為兩種形式，即對現(xiàn)有小鎮(zhèn)項目直接收購或合作以及在二級市場收購土地。對于房企而言，該兩種獲取土地的方式優(yōu)點在于，成本相對要低，但也存在如財務(wù)、訴訟、土地權(quán)屬等風險。

 

房企也可通過“招拍掛”的方式獲得小鎮(zhèn)開發(fā)用地，對于此種獲地模式，房企與當?shù)卣约斑_成前期意向，在推出地塊時政府會設(shè)立“門檻”，屬于定制型的“招牌掛”。對于房企而言此種拿地方式成本可控，作為交換條件通常獲取土地后，需要為當?shù)卣彩乱俗鞒鲆恍┏兄Z，如基建、配套等。

 

最后一種，在特色小鎮(zhèn)中引入PPP模式，是政府與開發(fā)企業(yè)形成合作關(guān)系，是土地資源與社會資本對接推進地方特色小鎮(zhèn)的一種模式。政府將項目所需的土地提供給房企（免費或低價），房企負責項目的開發(fā)、建設(shè)、運營等，然后在項目經(jīng)營后政府與房企之間再根據(jù)協(xié)議分配利潤，單從根本上說企業(yè)可通過PPP模式低成本，甚至零成本拿地，而獲得項目利潤的分配。

 

房企在打造特色小鎮(zhèn)拿地中，不僅需要在方式上進行分析，而且在策略上也值得關(guān)注。通常我們可以圍繞地方供地政策、土地屬性搭配，產(chǎn)業(yè)用地的租售運營，土地屬性創(chuàng)新等展開，以此增加拿地的機會。

 

開發(fā)：五個階段可供選擇，或需承擔部分政府職能

 

房地產(chǎn)企業(yè)在對特色小鎮(zhèn)的開發(fā)中，具有開發(fā)建設(shè)能力強、資源整合能力強的優(yōu)勢，根據(jù)不同的開發(fā)節(jié)點和深入，房企在特色小鎮(zhèn)開發(fā)中主要有五個階段，分為土地一級開發(fā)、二級房地產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)、產(chǎn)業(yè)鏈整合開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)。房企可根據(jù)自身優(yōu)勢資源和能力，可選擇介入某個開發(fā)節(jié)點，也可選擇全程開發(fā)。

　

特色小鎮(zhèn)作為項目整體進行開發(fā)建設(shè)，部分企業(yè)甚至還承擔了部分政府職能，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療等配套設(shè)施的建設(shè)和管理運營、及政府部分行政管理職能。包括但不限于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，生活、教育、醫(yī)療等配套設(shè)施建設(shè)和運營，部分交通設(shè)施的投入和運營以及政府部分行政職能等。

 

保障政府政策支持，打通三方金融渠道

 

特色小鎮(zhèn)的投資建設(shè)呈現(xiàn)出投入高、周期長的特點，純市場化的運作難度較大。因此需要打通三方金融渠道：保障政府的政策資金支持，引入社會資本和金融機構(gòu)資金。三方發(fā)揮各自優(yōu)勢，進行利益捆綁，在特色小鎮(zhèn)平臺上共同運行，最終實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的整體推進和運營。

 

項目融資屬于資產(chǎn)負債表外融資，出于風險隔離及可操作性考慮，特色小鎮(zhèn)投融資應以項目為主體，以未來收益和項目資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障，融資安排和融資成本直接由項目未來現(xiàn)金流和資產(chǎn)價值決定。

 

通過設(shè)立SPV（特殊目的公司），根據(jù)雙方達成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系確定風險分配，進行可行性研究、技術(shù)設(shè)計等前期工作以及項目在整個生命周期內(nèi)的建設(shè)及運營，相互協(xié)調(diào)，對項目的整個周期負責。由SPV根據(jù)特色小鎮(zhèn)項目的預期收益、資產(chǎn)以及相應擔保扶持來安排融資。

 

導入特色IP：推動小鎮(zhèn)健康可持續(xù)發(fā)展

 

開發(fā)特色小鎮(zhèn)是一個極系統(tǒng)的工程，對特色小鎮(zhèn)資源的導入，實際上是從產(chǎn)業(yè)鏈整合的角度，有效利用各種資源，突破原有常規(guī)的開發(fā)流程，可靈活地前置過去后期所需推進的流程，如在進行策劃規(guī)劃設(shè)計的同時，引入后期的建造、成熟項目經(jīng)驗、營銷、管理、服務(wù)、投融資等資源，使其在策劃定位過程中就能全盤考慮小鎮(zhèn)的推進過程。

 

IP的導入對于特色小鎮(zhèn)的開發(fā)來說，是推動其落地建設(shè)的重要抓手，是支撐其健康發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容，是盤活其現(xiàn)有存量資產(chǎn)的重要手段。IP的導入不同于招商引資，貫穿在特色小鎮(zhèn)開發(fā)的全過程中，打造跨旅游產(chǎn)業(yè)的IP聯(lián)盟，結(jié)合頂層設(shè)計，切實推動特色小鎮(zhèn)的有效落地。

 

結(jié)語

 

特色小鎮(zhèn)的特征是以特色的產(chǎn)業(yè)及環(huán)境資源為基礎(chǔ)，以堅定的政府政策及投融資支持為依托，以產(chǎn)城一體化綜合開發(fā)為手段，以泛旅游為引擎與目標歸宿，以產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)及房產(chǎn)開發(fā)為盈利核心。

 

每一個特色小鎮(zhèn)由于當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)資源不同，開發(fā)商的資本實力不同，開發(fā)的定位、融資、導入的資源與發(fā)展方向也會有不同的變化。筆者基于多年的探索實踐以及較強資源整合能力，通過對各種小鎮(zhèn)的深入研究，為不同類型的開發(fā)者和特色小鎮(zhèn)提供不同的運營方案，謹與各位共享。