隨著2016年7月住房城鄉建設部等3部委發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》特色小鎮建設在全國范圍形成新的熱點。同時，PPP模式在中國經歷了4年的大力推廣運用，也已進入新的發展階段。“PPP+特色小鎮”在當前形勢下作為一種創新模式，具有廣泛的借鑒和應用價值。如何把這兩者成功結合，培育出獨具特色的小鎮呢？
打造小鎮“特色”是關鍵
特色小鎮“特”字當先，應首先找準小鎮的產業定位，通過PPP模式引入符合定位的社會資本，發揮其專業優勢。而不能僅將基礎設施建設納入PPP項目合作范圍，卻把產業發展甩給政府，搞成兩張皮。
筆者在湖南省參與實施運作了兩個旅游類特色小鎮PPP項目：一個是長沙金井茶鄉小鎮城鎮建設及旅游開發PPP項目，一個是瀘溪縣浦市古鎮保護及旅游開發PPP項目。
以金井茶鄉小鎮為例，當地政府提出“整合鄉村旅游資源，重點突出茶生態、茶文化概念，打造獨具特色的茶鄉小鎮”的整體發展思路，選擇具有運營優勢的社會投資人，建設“茶園觀光體驗和茶生態精品旅游線路”，同時將周邊城鎮的基礎設施、公共服務和旅游配套設施也統一納入PPP合作范圍。這種安排既可提升城鎮發展品質解決投融資建設問題，又能通過旅游運營促進當地茶產業的發展，打造宜游、宜業、宜居的特色小城鎮。
旅游規劃不可忽視
旅游類的特色小鎮項目，應重視規劃的作用，將旅游規劃擺在首要位置，以便為城鎮發展和旅游開發提供長期、系統、穩定的框架設計。旅游規劃應在符合城鎮總體規劃并銜接其他規劃的基礎上，從宏觀框架向操作性的實踐逐步深入。
在浦市古鎮項目中，政府方在PPP包裝運作前已編制了旅游總體規劃和景區專項規劃。在PPP項目運作時，為更大程度發揮社會資本創新優勢、增大項目設計自由度、提高項目運營收益潛力，政府明確社會資本可對旅游規劃提出優化方案，并由其完成景區旅游控制性詳細規劃、修建性詳細規劃等后續工作，經政府審批同意后可為下一步項目建設、開發運營提供規劃設計依據。
PPP模式設計需巧思
特色小鎮應按小規模集約化、節約化的開發原則，占地控制在一定區域范圍內，打造“特色鮮明的產業形態，和諧宜居的美麗環境，彰顯特色的傳統文化，提供便捷完善的設施服務，建設充滿活力的體制機制”，實現“產、城、人、文”協同發展。
金井茶鄉小鎮和浦市古鎮在策劃PPP項目合作內容時，均將城鎮基礎設施、公共服務設施建設運營和旅游開發運營進行了有機結合。一方面通過PPP項目實施加快基礎設施和公共服務設施供給，另一方面通過授予社會資本旅游運營權做精做強旅游產業。完善的基礎設施和公共服務，為旅游發展創造交通、環境等良好的外部條件，提升城鎮承載能力、增強旅游的吸引力；而旅游業態的繁榮也將為城鎮發展創造更多就業崗位、吸納更多人口、注入更多活力，兩方面相互促進、共同發展。同時，PPP模式鼓勵和引導社會資本圍繞產業運營發掘本地文化，在文化上做出“特色”，通過文化挖掘塑造本地特色人文形象，打造文化旅游。比如金井鎮打造茶文化旅游、浦市古鎮打造沅江古商貿文化旅游，為區域旅游和特色小鎮發展注入了新的內涵。
金井茶鄉小鎮和浦市古鎮項目在設計PPP模式時，將整體建設內容分為數個子項目，通過BOT方式引入社會資本，組建項目公司，負責項目整體的投融資、建設和運營。在社會資本資格條件設置中，偏重資金實力和運營經驗，以“投資+運營+區域產出共享”為實施導向。在回報機制設置上，對于公益性項目主要以政府付費為主；對于準經營性項目，主要以政府可行性缺口補助的付費為主；對于社會資本自主投資的經營性項目，主要以使用者付費方式為主，由社會資本自主經營，自負盈虧。通過組合的回報機制，在公益性項目上，通過政府付費給予社會資本合理回報；對于準經營性項目和經營性項目，充分發揮社會資本優勢，通過旅游開發運營獲取旅游經營收入，對于未達預期的情況給予一定的政府缺口補助。同時設置超額收益分享機制，由政府和社會資本共享項目開發運營帶來的超額收益。對合作期限則進行較為靈活的組合設置，比如基礎設施和公共服務部分設置10～15年的運營期，產業運營部分的期限可以設置15年～25年。組合的安排既可以提高經營性項目的運營收入，又可以兼顧公益性項目的合理運營和移交期限。
PPP模式運用仍存挑戰
建設旅游特色小鎮必須依托當地資源發展優勢產業。此類PPP項目帶動效應大，經營收益周期長、參與各方共贏、可解決就業和增加地方政府收入。通過PPP模式引入社會資源可以結合產業運營完善規劃、解決投融資問題、提高運營水平和效率、帶動地方經濟發展，發揮市場在資源配置中的決定性作用。
2017年伊始，全國多地醞釀發展全域旅游、建設旅游特色小鎮，對采用PPP模式來運作的需求也日漸突出。項目實操過程中遇到的不少問題，如項目范圍邊界難以清晰確認、旅游運營權浮動空間大、項目未來運營收益不確定性高、因運營風險增加了融資難度、缺少專業成熟的旅游PPP項目社會投資人等，為PPP模式運作帶來一定難度和挑戰。隨著PPP參與各方理論、實踐的不斷豐富和配套政策環境的不斷完善，相信未來PPP模式與旅游產業與特色小鎮的結合將大放異彩。
文章來源：中國建設報
