從一些特色小鎮(zhèn)的失敗，再談城市規(guī)模的選擇

最近網(wǎng)絡(luò)流傳著一份失敗的特色小鎮(zhèn)名單，因此很多人認(rèn)為，還是應(yīng)該走能夠獲得規(guī)模化收益的大城市發(fā)展路徑。

關(guān)于城市的規(guī)模，在中國(guó)的學(xué)界爭(zhēng)論已久。其實(shí)從城市發(fā)展規(guī)律來(lái)看，要素向城市集中的過(guò)程，也是在不同發(fā)展階段經(jīng)歷的一次成本選擇過(guò)程。我們討論的成本不僅是經(jīng)濟(jì)成本，而且還包括體制成本和社會(huì)成本。雖然這些成本似乎都是可以通過(guò)算賬得出經(jīng)濟(jì)上的得失，但是不同人群看待成本的認(rèn)知，不完全是算經(jīng)濟(jì)帳可以衡量的。

城市要素流動(dòng)取決于成本和收益的考量

城市發(fā)展之初，要素的集聚成本是最低的，也就是我們現(xiàn)在所說(shuō)的“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”。只要在交通要道設(shè)立一個(gè)攤點(diǎn)，就可以最小的成本獲取最大的商品交易收益，因?yàn)榻煌ㄒ朗且叵鄬?duì)集中和交易活躍的地方，當(dāng)然就能得到相應(yīng)的規(guī)模收益。

為了確保交易環(huán)境穩(wěn)定以及防御劫掠者，對(duì)那時(shí)候的城市來(lái)說(shuō)，更重要的經(jīng)濟(jì)成本是管理和防御所需要的投入，以及與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的簡(jiǎn)陋基礎(chǔ)設(shè)施，例如給排水系統(tǒng)以及街道，還有垃圾堆放設(shè)施等。

城市進(jìn)入工業(yè)化時(shí)期后，工業(yè)發(fā)展需要大量勞動(dòng)力。勞動(dòng)力要素集聚在城市，既是為了就業(yè)方便，同時(shí)也為了方便消費(fèi)。即使如此，工業(yè)選擇的城市載體也需要低成本——地價(jià)低、稅負(fù)低、人力便宜等等。

除了國(guó)家管理者和精英階層需要更為獨(dú)立和豪華的城市空間，絕大部分城市人口的居住環(huán)境是破舊的街區(qū)和泥濘的街道。從狄更斯小說(shuō)《霧都孤兒》和《雙城記》中就可以看到對(duì)當(dāng)時(shí)城市生活環(huán)境的描述。其實(shí)中國(guó)也不例外，雖然當(dāng)時(shí)城市里還沒(méi)什么工業(yè)，但是集權(quán)體制下的城市社會(huì)，皇宮的宮墻內(nèi)外也有著天壤之別。

無(wú)論在城市從事的是工業(yè)還是服務(wù)業(yè)，所有的從業(yè)者的生活狀態(tài)都要求低成本，這是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化同步過(guò)程中的必然現(xiàn)象。

工業(yè)化中期之后，城市人口規(guī)模增大，服務(wù)業(yè)開(kāi)始占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，因?yàn)榭梢酝ㄟ^(guò)更多的人口集聚實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。這和當(dāng)時(shí)城市的興起和交通要道的選擇是一個(gè)道理，就是通過(guò)人口規(guī)模效益來(lái)降低交易成本。服務(wù)業(yè)的興起不僅滿足了城市人口的需要，也滿足了工業(yè)和物流業(yè)日益發(fā)展的需要。比如，金融業(yè)和商業(yè)的發(fā)展，都是基于規(guī)模化收益而逐漸形成了產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。

工業(yè)化中期之后，城市會(huì)出現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)的分層。因?yàn)槌鞘幸?guī)模的擴(kuò)大，即使傳統(tǒng)要素價(jià)格上升，也可以通過(guò)規(guī)模化服務(wù)提高收益率，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)置換。相應(yīng)的，依賴規(guī)模化收益的服務(wù)業(yè)逐漸在城市占據(jù)了主導(dǎo)地位，而土地和勞動(dòng)力等基礎(chǔ)要素價(jià)格上升促使工業(yè)開(kāi)始從城市中心地帶，向成本相對(duì)較低的城市邊緣遷移。

隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市人口對(duì)生活環(huán)境和質(zhì)量也提出新的要求。當(dāng)新興服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)興起后，城市精英的生活和消費(fèi)模式為更多人所接受，城市的要素成本進(jìn)一步上升，不僅人口出現(xiàn)分化，而且產(chǎn)業(yè)也實(shí)現(xiàn)了分化。城市中心區(qū)的地價(jià)大幅上升，就業(yè)人口結(jié)構(gòu)偏重于中產(chǎn)以上階級(jí)，從事工業(yè)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)就業(yè)的人口向城市邊緣搬遷，工廠也搬到遠(yuǎn)郊區(qū)，以尋求新的低成本發(fā)展空間。

中國(guó)的城市化有何不同？

雖然中國(guó)也不可避免地經(jīng)歷了城市化的發(fā)展進(jìn)程，但是路徑并不完全和發(fā)達(dá)國(guó)家相吻合。原因在于中國(guó)獨(dú)特的戶籍管理制度、土地管理制度以及城市管理體制，影響了中國(guó)城市發(fā)展的走向。

在上世紀(jì)80年代初，在城市體制的排斥下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程，自發(fā)選擇了小城鎮(zhèn)作為發(fā)展的載體和空間。這是現(xiàn)實(shí)的選擇，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)體制并不排斥農(nóng)村勞動(dòng)力，也沒(méi)有類似城市的那種嚴(yán)格管理，農(nóng)村集體土地對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也幾乎是沒(méi)有成本的，小城鎮(zhèn)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共衛(wèi)生的要求也非常低。

正因如此，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中在珠三角和長(zhǎng)三角以及環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈等地區(qū)的小城鎮(zhèn)，占據(jù)了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的三分之一。那個(gè)時(shí)候的小城鎮(zhèn)，其環(huán)境和設(shè)施水平確實(shí)與城市有著較大的差距，但也由此才吸引了如此巨量的農(nóng)村人口在這里就業(yè)和生活。

當(dāng)然，在中國(guó)的城市管理體制下，精英階層是不支持這種發(fā)展模式的。他們關(guān)注的不是農(nóng)村的工業(yè)化進(jìn)程，更不是大量農(nóng)村勞動(dòng)力急迫的非農(nóng)就業(yè)需求，而是“眼里揉不得沙子”，想在精英治理理念下，確保這種發(fā)展進(jìn)程不能在全國(guó)復(fù)制。因此借著1997年實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，關(guān)閉了全國(guó)6000多個(gè)縣以下工業(yè)園區(qū)，阻斷了可能會(huì)形成一定規(guī)模的、小城鎮(zhèn)向中小城市發(fā)展的市場(chǎng)化路徑。當(dāng)然，也有更多體制原因也在不同層面限制了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

隨之而來(lái)的城市化發(fā)展進(jìn)程，顯然是有利于高行政等級(jí)的各類城市。在行政資源的支持下，各類行政等級(jí)較高的城市得到迅速發(fā)展，形成了要素的高度聚集。

無(wú)法回避的殊途同歸

問(wèn)題是，當(dāng)中國(guó)城市發(fā)展到一定規(guī)模后，還是無(wú)法回避城市發(fā)展規(guī)律中所必須要面臨的問(wèn)題，就是要素會(huì)根據(jù)成本的變化自動(dòng)選擇發(fā)展空間。高附加值的服務(wù)業(yè)，還是會(huì)選擇人口密度規(guī)模更大的城市，畢竟規(guī)模收益會(huì)大大降低成本壓力。而工業(yè)企業(yè)還是會(huì)選擇成本更低的發(fā)展空間，繼續(xù)從中心城市向遠(yuǎn)郊區(qū)、向周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

作為城市的管理者，選擇城市的發(fā)展路徑也不得不考慮自己的成本和收益。在激烈的城市競(jìng)爭(zhēng)格局下，大部分城市選擇的是各類新區(qū)發(fā)展模式，原因是可以通過(guò)規(guī)模性的開(kāi)發(fā)，降低征地和拆遷成本，確保中心城市的利益最大化。而更重要的是可以保證自己的新區(qū)里的稅收，還是回到中心城市的財(cái)政腰包，以支持自己城市的運(yùn)轉(zhuǎn)和居民的福利。

但是，城市總免不了還有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和中低收入人口，特別是伴隨著產(chǎn)業(yè)的需求，還有大量的外來(lái)人口。他們收入不高，消費(fèi)水平較低，更沒(méi)有能力購(gòu)買城市中心區(qū)的住房，他們所需要的是，與自己的社會(huì)圈層相適應(yīng)的生活空間。因此他們更希望在成本較低的城鎮(zhèn)選擇自己的生活空間。對(duì)于另外一些初出茅廬的城市精英來(lái)說(shuō)，他們也需要較低成本的創(chuàng)業(yè)空間，因?yàn)樗麄円婚_(kāi)始并沒(méi)有能力獲得足夠高的收入，也就支付不起城市中心區(qū)的高額房租。

正是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)的專業(yè)化，較低的門檻，較寬松的管理約束，便宜的房租，簡(jiǎn)陋的生活空間等，特別是低成本的就業(yè)環(huán)境，使得特色小鎮(zhèn)的雛形應(yīng)運(yùn)而生。我們很多人習(xí)慣于看到結(jié)果，而忽視了幾乎所有的特色小鎮(zhèn)，乃至城市，都經(jīng)歷過(guò)一個(gè)成本由低向高的發(fā)展過(guò)程。即使一些城市已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化中后期，仍然不可避免地還要經(jīng)歷這個(gè)過(guò)程。因?yàn)槲覀冞€有占國(guó)民近一半的中低收入人口，還有2.9億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以及還有一批新增的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口要進(jìn)城，還有不同的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)方式需要適應(yīng)他們進(jìn)城后的就業(yè)和生活習(xí)慣。

問(wèn)題是，無(wú)論是學(xué)界還是政府官員，往往存在的習(xí)慣思維就是按照自己的生活理念和習(xí)慣來(lái)要求所有人，甚至還要兼顧自己的利益。因此，在提出城市發(fā)展問(wèn)題時(shí)，既忽視了產(chǎn)業(yè)分化和要素的市場(chǎng)化選擇，又忽視了不同收入階層的人口的選擇。無(wú)論是從城市規(guī)劃的角度，還是從產(chǎn)業(yè)需求的角度，或者是從城市發(fā)展空間的選擇，都在很大程度上把自己的想法和理念變成城市發(fā)展的決策，以至本已固化的利益結(jié)構(gòu)更加強(qiáng)化。例如在制定特色小鎮(zhèn)的支持政策時(shí)提出各類要求，大大增加了小鎮(zhèn)的發(fā)展成本。這些小鎮(zhèn)怎么還能發(fā)展起來(lái)呢？

其實(shí)我經(jīng)常說(shuō)，討論城市規(guī)模是一個(gè)偽問(wèn)題，真正的問(wèn)題是如何根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，允許要素根據(jù)成本高低來(lái)選擇發(fā)展空間，也就是說(shuō)讓企業(yè)家和創(chuàng)業(yè)者以及各類人口自己選擇發(fā)展空間，無(wú)論他們選擇的是小鎮(zhèn)，還是中心城市，適合自己就好。政府要做的不是更多地按照主觀意志去管制，而是增加一些許可。

例如，如何依托現(xiàn)有的中小城市和小城鎮(zhèn)來(lái)疏解中心城市主城區(qū)的產(chǎn)業(yè)、功能和人口；如何建設(shè)更多的交通設(shè)施來(lái)降低周邊中小城市和中心城市的流通成本；在公共服務(wù)上不要設(shè)過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)，而是尊重這種過(guò)渡時(shí)期所需要的標(biāo)準(zhǔn)；如何打破城市間的管理界限，按照實(shí)際管理服務(wù)人口而不是按行政等級(jí)來(lái)配置資源和要素等等。

回到現(xiàn)實(shí)中來(lái)，只有尊重發(fā)展規(guī)律，尊重市場(chǎng)，才能搞清楚近些年無(wú)論是新區(qū)還是特色小鎮(zhèn)發(fā)展失敗的原因。

文章來(lái)源：財(cái)經(jīng)