微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)！特色小鎮(zhèn)迎新定位，未來該怎么建？

在經(jīng)歷了近年來蜂擁而起、停業(yè)整頓等一系列洗牌后，特色小鎮(zhèn)有望重新出發(fā)，走上理性發(fā)展軌道。

日前，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見的通知》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）發(fā)布，對(duì)特色小鎮(zhèn)的總體要求、主要任務(wù)、激勵(lì)約束和規(guī)范管理等再次提出系統(tǒng)性細(xì)則。

其中特別提到，嚴(yán)控特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化傾向，除原有傳統(tǒng)民居外，特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地中住宅用地占比原則上不超過1/3；同時(shí)，首次明確單個(gè)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積原則上應(yīng)控制在1—5平方公里（文化旅游、體育、農(nóng)業(yè)田園類特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積上限可適當(dāng)提高）等。

“目前，社會(huì)上對(duì)特色小鎮(zhèn)的認(rèn)知不夠充分，特色小鎮(zhèn)‘地產(chǎn)化’、地方政府借特色小鎮(zhèn)之名變相舉債等亂象頻生。為此，國(guó)家發(fā)改委自2017年以來，已三次頒布文件糾偏。”南京農(nóng)業(yè)大學(xué)規(guī)劃院上海分院院長(zhǎng)孫文華認(rèn)為，市場(chǎng)上并不缺乏投資特色小鎮(zhèn)的資金，缺的是長(zhǎng)期投資的耐心。

特色小鎮(zhèn)新定位：

微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)

微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是《意見》對(duì)特色小鎮(zhèn)提出的新定位。根據(jù)新的定位，特色小鎮(zhèn)將以微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為空間單元進(jìn)行培育發(fā)展，不得將行政建制鎮(zhèn)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)命名為特色小鎮(zhèn)。

在區(qū)位布局上，《意見》明確提出特色小鎮(zhèn)不能“遍地開花”，而是主要在城市群、都市圈、城市周邊等優(yōu)勢(shì)區(qū)位或其他有條件區(qū)域進(jìn)行培育發(fā)展。

同時(shí)，《意見》指出，特色小鎮(zhèn)不能“大而全”，要有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，做行業(yè)的“單項(xiàng)冠軍”。比如錯(cuò)位發(fā)展先進(jìn)制造類特色小鎮(zhèn)，信息、科創(chuàng)、金融、教育、商貿(mào)、文化旅游、森林、體育、康養(yǎng)等現(xiàn)代服務(wù)類特色小鎮(zhèn)，以及農(nóng)業(yè)田園類特色小鎮(zhèn)。

此外，一個(gè)健康的特色小鎮(zhèn)還需要產(chǎn)城人文融合，完善教育、醫(yī)療、養(yǎng)老整體布局等公共服務(wù)，提升社區(qū)、商業(yè)服務(wù)和交通便利度，建設(shè)15分鐘便捷生活圈。

在底線約束方面，《意見》提出特色小鎮(zhèn)需嚴(yán)格節(jié)約集約利用土地，單個(gè)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積原則上控制在1—5平方公里；嚴(yán)格控制高耗能、高污染、高排放企業(yè)入駐；嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，縣級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警地區(qū)原則上不得通過政府舉債建設(shè)特色小鎮(zhèn)；嚴(yán)守安全生產(chǎn)底線，維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

“《意見》特別強(qiáng)調(diào)了底線約束，比如嚴(yán)控土地的使用、不可將行政建制鎮(zhèn)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)命名為‘特色小鎮(zhèn)’等，同時(shí)更加明確了‘微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)’這個(gè)定位。”易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)對(duì)中國(guó)城市報(bào)記者表示，過去特色小鎮(zhèn)建設(shè)數(shù)量較多，甚至給地方政府帶來不少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此次意見出臺(tái)也是為了更好地防范特色小鎮(zhèn)泡沫化。

“這意味著，特色小鎮(zhèn)將加速進(jìn)入優(yōu)勝劣汰階段。自身較健康的將有更多機(jī)會(huì)，有問題的則會(huì)被加速淘汰。”嚴(yán)躍進(jìn)說。

特色小鎮(zhèn)為何非建不可

近年來，各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)取得一定成效，但也出現(xiàn)了部分特色小鎮(zhèn)概念混淆、內(nèi)涵不清、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)薄弱等問題。那么，特色小鎮(zhèn)為何非建不可？背后有何意義？

對(duì)此，發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，特色小鎮(zhèn)具有重要作用。

一方面，特色小鎮(zhèn)在幾平方公里的小空間內(nèi)集聚特色產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)要素，有利于國(guó)土空間利用效率提升和生產(chǎn)力布局優(yōu)化；著眼于做精做強(qiáng)一個(gè)細(xì)分產(chǎn)業(yè)，有助于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和全要素生產(chǎn)率提高；且多數(shù)特色小鎮(zhèn)不在城市中心城區(qū)，土地、勞動(dòng)力、住房等成本相對(duì)較低，有利于降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)成本。

另一方面，特色小鎮(zhèn)可吸納一定規(guī)模的農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)生活，還是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一種有效載體；由于多數(shù)選址在大城市郊區(qū)，特色小鎮(zhèn)還能緩解交通擁堵、房?jī)r(jià)畸高、環(huán)境污染等“大城市病”；特色小鎮(zhèn)“產(chǎn)城人文”功能齊全，可以成為推動(dòng)開發(fā)區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)拓展城市功能的重要引擎；同時(shí)，形態(tài)上的“非鎮(zhèn)非區(qū)”沒有行政等級(jí)和行政框架，特色小鎮(zhèn)布局方式和發(fā)展建設(shè)模式更為靈活，有望成為城鎮(zhèn)體系的點(diǎn)狀補(bǔ)充。

2019年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破60%，形成了以中心城市和城市群為主要帶動(dòng)作用的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。這個(gè)過程中，特色小鎮(zhèn)或起到重要的鏈接作用。

“特別是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大趨勢(shì)下，預(yù)計(jì)未來很長(zhǎng)一段時(shí)期，城市要素下鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口下鄉(xiāng)消費(fèi)的現(xiàn)象會(huì)越來越多，鄉(xiāng)村要有接住這些要素和消費(fèi)的能力。”上述發(fā)改委負(fù)責(zé)人表示，這時(shí)，建成的特色小鎮(zhèn)擁有較好的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境，將有望成為城鄉(xiāng)要素跨界配置、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、城市人口下鄉(xiāng)消費(fèi)的新支點(diǎn)。

9月中旬，江西省撫州市金溪縣香谷小鎮(zhèn)小雨時(shí)斷時(shí)續(xù)，漫步小鎮(zhèn)，移步換景，美不勝收。近年來，金溪縣依托當(dāng)?shù)嘏畈l(fā)展的香料香精產(chǎn)業(yè)，以“香產(chǎn)業(yè)、香文化、香生態(tài)”為主題，建設(shè)集聽香、聞香、觀香、識(shí)香、制香等為一體的香谷小鎮(zhèn)，成為當(dāng)?shù)叵懔舷憔a(chǎn)業(yè)的展示中心、產(chǎn)業(yè)招商的窗口平臺(tái)、對(duì)外宣傳的載體、總部經(jīng)濟(jì)的基地。中新社發(fā) 鄧興東攝

多個(gè)“問題小鎮(zhèn)”被叫停

專業(yè)化人才培養(yǎng)需重視

回溯特色小鎮(zhèn)的建設(shè)軌跡，至今已有6年時(shí)間。

2014年，“特色小鎮(zhèn)”的概念首次進(jìn)入公眾視野；2016年7月，住建部、發(fā)改委、財(cái)政部決定在全國(guó)范圍開展特色小鎮(zhèn)培育工作，提出到2020年，培育1000個(gè)特色小鎮(zhèn)；2016年10月，住建部公布了第一批中國(guó)特色小鎮(zhèn)名單，共有127個(gè)；2017年7月，住建部公布第二批中國(guó)特色小鎮(zhèn)名單，共有276個(gè)。

特色小鎮(zhèn)雖已持續(xù)建設(shè)數(shù)年，但效果卻似乎并不完全盡如人意。

一部分原因在于同質(zhì)化，比如在2017年公布的第二批特色小鎮(zhèn)中，僅金融小鎮(zhèn)就有33個(gè)，大部分聚集在浙江和廣州，而且運(yùn)營(yíng)模式雷同，多與格林威治基金小鎮(zhèn)相似。

今年7月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于公布特色小鎮(zhèn)典型經(jīng)驗(yàn)和警示案例的通知》中，除“點(diǎn)贊”20個(gè)特色小鎮(zhèn)典型經(jīng)驗(yàn)外，還公布了一批有警示效應(yīng)的“問題小鎮(zhèn)”。比如有的是“虛假特色小鎮(zhèn)”，一些項(xiàng)目錯(cuò)用套用特色小鎮(zhèn)概念進(jìn)行宣傳，如海南省海口市榮豐“太禾小鎮(zhèn)”實(shí)際是房地產(chǎn)小區(qū)項(xiàng)目，湖南省衡陽(yáng)市“金甲梨園小鎮(zhèn)”實(shí)際是農(nóng)業(yè)綜合體項(xiàng)目；一些行政建制鎮(zhèn)則錯(cuò)誤命名為“特色小鎮(zhèn)”，如河北省承德市寬城縣化皮溜子鎮(zhèn)、遼寧省阜新市阜蒙縣十家子鎮(zhèn)、黑龍江鶴崗市蘿北縣名山鎮(zhèn)、山東省臨沂市蒙陰縣岱崮鎮(zhèn)、四川省巴中市平昌縣駟馬鎮(zhèn)等兩批403個(gè)“全國(guó)特色小鎮(zhèn)”，已整體更名為全國(guó)特色小城鎮(zhèn)。

還有的是長(zhǎng)期停留在紙面上的“虛擬特色小鎮(zhèn)”，或投資運(yùn)營(yíng)主體缺失，或未開展項(xiàng)目審批核準(zhǔn)備案和規(guī)劃、用地、環(huán)評(píng)等前期工作，或未落地開工建設(shè)。比如安徽省淮南市“剪紙小鎮(zhèn)”、陜西省寶雞市“功夫小鎮(zhèn)”、甘肅省張掖市臨澤縣“戈壁農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)”均停留在概念階段，現(xiàn)已被清理。

此外，被點(diǎn)名的還有一批觸碰淘汰紅線的特色小鎮(zhèn)。比如云南省文山州廣南縣八寶壯鄉(xiāng)小鎮(zhèn)，現(xiàn)已淘汰出創(chuàng)建名單，并退回省級(jí)財(cái)政部門此前補(bǔ)助的1000萬元啟動(dòng)資金；還有的違法違規(guī)用地，如江西省上饒市萬年縣貴澳農(nóng)旅數(shù)據(jù)小鎮(zhèn)違規(guī)占用農(nóng)用地，現(xiàn)已整改并被除名。

“特色小鎮(zhèn)面臨的根本問題是缺少有效的市場(chǎng)機(jī)制。”孫文華認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)需要產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力和資金實(shí)力，兩者缺一不可。然而在過去，一方面有資金實(shí)力的房地產(chǎn)商要高周轉(zhuǎn)，是純粹的地產(chǎn)思維，缺乏耐心；另一方面，有產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)則缺乏資金。這往往成為許多特色小鎮(zhèn)縣花一現(xiàn)的主要原因。

孫文華說，特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)土地和資產(chǎn)的增值，需要通過運(yùn)營(yíng)來取得未來收益。從這個(gè)角度來講，有運(yùn)營(yíng)能力的比有資金實(shí)力的角色更重要，但投資建設(shè)一個(gè)特色小鎮(zhèn)，小則數(shù)十億元，大則上百億元，小企業(yè)一般承受不了，企業(yè)沒辦法，只能想靠房地產(chǎn)快速回籠資金。

“所以很多房地產(chǎn)企業(yè)以‘產(chǎn)業(yè)’為名，以‘產(chǎn)業(yè)’拓展到土地，把商品房建起來后就走人了。”他說道。

記者注意到，此次《意見》首次明確了要突出企業(yè)主體地位，更多地推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作；以企業(yè)投入為主、政府有效精準(zhǔn)投資為輔；培育一批特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營(yíng)優(yōu)質(zhì)企業(yè)，鼓勵(lì)有條件、有經(jīng)驗(yàn)的大中型企業(yè)獨(dú)立或牽頭發(fā)展特色小鎮(zhèn)。

同時(shí)，《意見》也對(duì)特色小鎮(zhèn)在金融、土地方面提出了一定鼓勵(lì)政策。比如建立政銀企對(duì)接長(zhǎng)效機(jī)制，支持符合條件的特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，鼓勵(lì)開發(fā)性、政策性和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下增加中長(zhǎng)期融資支持；加大中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的支持力度；支持發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券用于特色小鎮(zhèn)有一定收益的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)；鼓勵(lì)通過優(yōu)化新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配、加快組織農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市交易等方式，滿足特色小鎮(zhèn)的用地需求等。

然而實(shí)際上，由于特色小鎮(zhèn)涉及到規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)建設(shè)、公共配套、產(chǎn)業(yè)招商服務(wù)、社會(huì)管理等跨領(lǐng)域、跨行業(yè)工作，其開發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)是一個(gè)極為復(fù)雜的工程，對(duì)開發(fā)建設(shè)負(fù)責(zé)人的綜合能力要求非常高。

“特色小鎮(zhèn)‘麻雀雖小’，但和城市一樣，包羅萬象，五臟俱全。”孫文華說，目前，我國(guó)還缺少特色小鎮(zhèn)的人才培育體系，既然特色小鎮(zhèn)是我國(guó)一項(xiàng)重大的經(jīng)濟(jì)工程，這方面的人才還有待專業(yè)化培育。

文章來源：人民日?qǐng)?bào)