2021年4月12日，國家發改委發布《關于印發<2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務>的通知》， 8月31日，住建部正式發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》。房地產去杠桿、嚴控政府隱性債務和基建投融資降規模等宏觀政策在城市更新中的體現逐步凸顯。
城市更新收緊之下，房企作為城市更新的一大主體，其參與積極性將有所下滑。政府（及其平臺公司）和公眾，在城市更新中的參與度或將提升。
韓國早在20世紀90年代開始萌芽的“社區營造”，正是公眾參與度較高的城市更新模式。
社區營造主體為居民及其團體，他們在行政部門和專家的共同幫助下，進行小規模物質及非物質環境改善活動。社區營造將更大的發揮居民的作用，讓居民真正參與到城市更新中來。
本文將以案例為主，介紹韓國不同類型的“社區營造”項目的模式及操作要點，以期在城市更新收緊的時點上，為可持續城市更新提供一些啟發。
制度設計，保障居民走進城市更新
本文以政策開篇，又將制度設計放在了第一個篇章，是因為筆者認為，制度是城市更新是否能夠推進、以何種方式推進起的“先決條件”而不是“后續支撐”。
對于韓國而言，其城市再開發相關法律及計劃，一方面是社區營造得以推進的合規性支撐，另一方面更是社區營造蓬勃發展的助推劑。在城市再開發相關法律及計劃的護航和助推下，社區營造從“自主發展”到“逐步成型”。
歸納相關法規發現，韓國的城市再開發相關法律及計劃之所以能夠對社區營造起到推動作用，是因為其對社區營造的主體——居民，有三大方面作用：
1、承認社區營造法定地位，明確居民“可以參與”
1960年代中期，政府意識到城市重建項目的必要性，1976年制定《城市再開發法》，居民自主改善居住環境的行為也開始萌芽。而1981年修訂的《城市規劃法》規定，居民可以通過聽證會、城市規劃立案時的公告提交意見書的方式參與到城市規劃中，使得民眾可以正式參與城市規劃。
2、發布社區營造系列政策，使得居民“愿意參與”
1995-1999年，隨著韓國社會民主意識高漲、經濟發展及生活水平提高，居民主導環境改善運動興盛。但2000年至今，以改善日常生活環境為目標的市民團體與項目才真正出現突增，這與政策引導、制度設計密不可分。
國家層面，2002年制定的《城市地區和居民居住條件的維護和改善法》，增加了新市鎮/平衡發展項目，放寬了高度限制，鼓勵小單元重建，增強了城市更新動力。
地方層面，以首爾為例，2012年發布《鄰里社區支持條例》，為政府引導的社區建設項目提供法律基礎。
更重要的是，政策推進的同時，首爾也在進行機構改革。首爾改革中心、城市規劃局和城市更新部均設置了支持社區和公眾參與的部門，保障社區營造工作的推進。
從國家層面提供更新的法律依據，從地方層面明確更新的地位并配合相應的機構改革，才能真正使居民感到“名正言順”，愿意參與。
3、發起社區營造示范項目，引導居民“實際參與”
在政策發布的同時，韓國中央政府發起以小規模城市整頓為主的多個項目作為示范引導，助推居民積極參加城市建設。
2005年，韓國政府首次在政策議題中直接提及社區營造的概念，引發了廣泛的社會關注。政府隨即開展“想生活的城市/社區營造項目（2007）”、“營建生活美好的社區項目（2009）”、“首爾人類城（2010）”等示范性項目，讓“關注流量”變成“項目留量”。
地方政府響應中央政府號召，也推進了大量示范項目。首爾2008年實施“宜居城鎮先鋒計劃”，2010年發展“首爾人居城鎮計劃”，2014年啟動“首爾城市更新先鋒計劃”，均以實際項目為載體，進行城市更新策略的探討與實踐。2010年-2015年，首爾共提出了63個社區營建項目。
分類試點，讓居民成為模式探索的參與者
“居民參與型再生項目”的社區營造示范性工程目的不僅在于試點本身的提升，更在于對一類問題的模式探索。
其早期項目重點改善物質環境，后期項目開始解決社會、經濟及環保等綜合性問題。每類甚至每個試點的居民都承擔不同角色，以探索解決該類型問題的適宜模式。
根據韓國高麗大學城市再生學院魏寒賓博士、清華大學建筑學院唐燕教授和韓國高麗大學建筑學院金世鏞教授的共同研究成果，當前，韓國推行的社區營造項目可以劃分為5類：
① 歷史文化保護類
側重對那些承載了歷史生活、文化傳統的空間進行保護；
② 落后居住環境改善類
重在改善山地社區及其他落后地區的居住生活環境；
③ 社區保護類
保護并形成生產生活共同體的營造項目；
④ 綠色節能類
主要是應對氣候變化，營造綠色環境和實現人們的綠色生活方式；
⑤ 工作崗位及收入支援類
針對韓國社會低出生率、老齡化及經濟蕭條等社會問題提出的福利支援方式。
綜合而言，根據政府與居民的角色不同，可以分為：
1、政府主導型
政府主導型項目，適用于政府有一定財政能力支撐更新的情況。其關鍵在于：制定出居民滿意的方案，讓錢花在刀刃上。
案例丨落后居住環境改善類
首爾東大門徽慶社區
落后居住環境改善類：重在改善山地社區及其他落后地區的居住生活環境。
首爾徽慶社區（Hwigyeong dong）位于東大門區。它被徽慶小學、徽慶初中、首爾市立大學和拜峰山圍繞，社區內大部分是單戶住宅、多戶住宅。
該社區道路狹窄、停車位缺乏、步行環境差，建筑物外立面墻皮脫落、顏色毫無秩序，首爾市立大學后門簡陋的生活設施使得區域品質更加低端。
2012年，徽慶社區得到70.6%居民同意后，被指定為首爾市居住環境管理示范項目。其目的是營造有競爭力的居住環境，樹立居民主導的定制式社區規劃，改善硬件環境，打造充滿生機和活力的社區共同體。
在首爾市立大學梁承雨教授作為總規劃師的帶領下，徽慶社區一年時間內召開了6次業務聯席會議、2次居民說明會、3次居民座談會、12次居民研討會，全程引導居民參與，完成了落后居住環境改善類社區營造。
要讓居民實質性參與到社區營造中，為社區營造提供真實有效的建議，三個要點需要注意：
第1點：人人都參與
總規劃師梁承雨教授認為：“即使拖延一些時間，也要讓居民學會參與，直接提建議，提高其通過討論做出決定的能力”。
因此，項目從最開始，就不斷訪問現場、與居民談話，讓居民理解項目的內容。又帶著居民以組為單位巡視社區，發現社區的潛力和問題，整理、綜合各種意見。
徽慶社區“建設男女老少互相幫助，和諧相處，像四季常青的拜峰山一樣充滿微笑和活力”的建設目標正是在居民共同參與、各自發表意見之下確定的。
而目標確立之后的規劃、運營等，同樣讓社區居民全程參與，使之作為重要的意見討論者、決策參與者和運營執行者，這樣做出來的規劃才能貼合社區居民需求。
第2點：事事有反饋
居民在各個階段提出的意見和建議，都會經過集體決策后推進。比如，一起看社區階段，居民提出了11項基礎設施意見、7項環境改善意見、3項建立共同體意見。
在隨后的社區規劃階段說明會上，專家就將這21項建議做成社區建設卡片，讓居民寫上自己的意見，通過收集匯總后整理出居民對每項事務的意見。其后，針對這些問題，提出具體規劃。
第3點：巧用游戲化
如果說“現在開始，請大家提意見”，結果可能是誰也不說話。如果讓每位居民都強行說一句，也會流于形式，沒有什么效果。
在徽慶社區的實踐經驗中，以小組為單位，采取卡片游戲的方式收集居民意見。在卡片游戲之下，居民對每一項要討論的事務都做出了選擇，如平頂、籬笆墻/矮墻，灰色/彩色外墻等。
2、政府引導型
案例丨社區保護類
——昌原蘆山洞
社區保護類：保護并形成生產生活共同體的營造項目。
社區保護類可以理解為落后居住環境改善類的升級版——不僅要改善居住生活環境，還要形成內生發展動力。
昌原市是韓國慶尚南道的行政中心所在地，地處韓國東南沿海地區，緊鄰其第二大城市——釜山市，是韓國最具競爭力的城市之一。
昌原市在推進城市再生事業時，物理上的老化現象非常嚴重，超過20年的建筑物占到了77.7%。此外，昌原市的店鋪空置不僅超過了50%，商業的多樣性也處于嚴重不足的狀態。
蘆山洞是馬山八浦區舊行政區，是韓國人在日本殖民時期開發的住宅和村莊，曾因靠近火車站而聚集大量人口，但1977年，馬山站、北馬山站和昌原站合并，流動人口減少，建筑物老化，區域整體發展呈現下滑態勢，非常具有代表性。
韓國國土交通部于2011年將其指定為城市更新研發試驗項目。根據釜山廣域市都市再生支援中心組長樸成銀博士研究，蘆山洞城市更新按時間順序可以分為導入期、關注期、發展期、穩定期。每個時期的主要活動不盡相同——
筆者認為，按照參與主體的不同，可以將城市更新切分為三大階段：
第1階段：專家主導，扭轉居民認知（導入期、關注期）
導入期主要目的是形成共同體，關注期將展開物質更新。但就本質而言，這兩個階段都是專家和政府動員居民，增強居民參與城市更新的意愿，甚至于直接參與到社區更新中來。專家負責居民說明會，在導入期和關注期向居民分別講述各個階段的目標和措施。蘆山洞城市更新推進委員會則負責收集居民反饋意愿。條件基本成熟后，專家負責結合居民意愿制定社區企業的目標方向，并開展社區企業申請書操作。蘆山洞居民對當地出身的詩人李殷相感到非常自豪，因此社區企業重點業務是將當地商品——花，與文學作品相關聯，進行產品開發。
第2階段：政府、組織引導，居民實施
在生產端對于居民的引導，以政府和組織為主，重點在于教育培訓。城市更新服務中心開展以實踐為主的課程內容，如園藝栽培教育等。其課程成果，如村民公共菜園和屋頂花園等，不僅改善了物質環境，也加強了居民聯系。
同時，鄉村學校組織專業課程，如CI開發、包裝設計等，從而讓居民掌握專業知識，將自己手中的資源變成產品。如用自己種的花制作花茶、 天然皂和蠟燭等產品。
在銷售端對居民的幫助，則主要來自于當地大學生和機關單位志愿者團隊。這些志愿者將提供人力支持，幫助居民向鄰近乃至周邊商家銷售、參加當地舉辦的各種活展銷等。
第3階段：居民主導，政府支持
穩定期是社區企業支援補助終止的時間點，社區企業需要找到其內生動力。這一階段，由居民發揮主觀能動性，進行社區空間的經營。
由于前期已經明確是以“花”為主要商品，以文學作品為其賦能，這里生產和展出的是產品都是花茶、香皂、花盆。同時，這里的休閑娛樂同樣優雅又有格調，例如圖書咖啡館。由此，形成了調性一致、具有吸引力的社區產品。
政府在這一階段已經基本退出，僅需要一些針對性教育支持，保障項目的持續進行和發展。如，社區企業產品的專業性與多樣性教育、網上銷售網絡支援等。
3、居民主導型
當居民有足夠強烈的更新動機時，政府維持其更新生態即可。也就是說，政府事實上可以選擇不對其投資，但如果要投資就應當是持續投資。
案例 | 工作崗位及收入支援類
首爾麻浦區城美山村
工作崗位及收入支援類：針對韓國社會低出生率、老齡化及經濟蕭條等社會問題提出的福利支援方式。
麻浦區城美山村是首爾市推進的核心承諾項目“鄉村社區項目”中最有名的項目。1994 年，由于政府無法解決育兒問題，城美山建立了韓國第一家合作型共同育兒日托中心，并不斷思考日常生活中的生命周期教育和安全食品問題，創建了生命合作社、替代學校、鄉村文化空間，以在復雜的現代建筑中實現“生態、社區、鄉村文化、鄰里、故鄉”而聞名。
城美山的社區更新可以說完全是居民主導的。其特點在于，不同居民根據自身需求及特長，主導了不同類別的更新。
城美山的父母對教育有強烈的需求——因為城美山村遠離正規和統一的公共教育。因此，以社區內的父母為主體，創建了城美山小學。它是一所12年的中小學一體化學校，是一所殘疾人綜合學校（占容量的10%）。
城美山學校的老師認為創業將為地區帶來生命力，建議投資即將倒閉的小樹咖啡館作為青年工作中心，以鄉村咖啡館的形式重新開始。（不過，在一年多的掙扎后，管理團隊又將城美山學校教師重組為村里居民，并擴大店面空間，繼續作為村里的舍廊房和文化空間。）
城美山的居民們也都紛紛根據身邊的商機開辦企業。2008年，4戶人家聚在一起蓋了公寓。次年，也就是2009年，又有4戶人家也建了2號公寓。于是，Sohaengju成立了一家專門從事共同住房咨詢的建筑公司。為了給社區雙職工夫妻提供便利，社區居民出資共同創建的環保有機農飯店。
在一些研究中指出，居民主導的同時，有一定程度的政府支持。而在對當地人的采訪中也存在另一種說法——“首爾市決定向社區實現項目投資1340億韓元，但不知道具體將用于何處。而且，在國家支持預算的情況下，不連續的情況也很多。其實在2007年，“創造宜居城市”被選為“試驗項目”城市，獲得了國家1億韓元的支持，但自2008年以來一直沒有收到?！?/p>
因此，如果市政府想做村級開發項目，不僅要保證政策的連續性，還要灌輸對它的信任。不應將村社區項目視為一次性的政策，而應充分了解村社區共生共存的真正含義和意圖，并參與到實際開發項目。
在分析以上案例的時候，筆者將其對應的項目類型，如歷史文化保護類、落后居住環境改善類、社區保護類、工作崗位及收入支援類都標在了案例之后，但從總結看來，模式和項目本身所屬類型關系似乎并不明顯。選擇怎樣的更新模式，更多取決于政府的財政情況、居民的更新意愿等。
因此，在城市更新推進的過程中，我們選擇借鑒案例之時，未必只能按照項目的功能類型進行篩選，也可以先對城市更新的主體——居民，進行意愿摸底，隨后根據主體的意愿選擇城市更新的模式，讓居民真正參與到城市更新中來。
文章來源：華高萊斯
