上海是長江三角洲世界級城市群的核心城市，制造業對上海的發展起到巨大的作用，未來制造業增加值占上海市GDP比重保持25%左右，其對上海的社會經濟發展仍將發揮重要的作用。城市的社會經濟發展不斷促進城市規模的擴大，相應建設用地的規模也逐年增加，而上海已經面臨土地資源天花板，土地成為社會經濟發展中最重要的資源之一。上海一些區域的建設用地占比超過60%，工業用地、研發用地占建設用地超過60%，然而經濟總量占全市的比低于建設用地占全市的比，同時單位土地產出水平只有全市水平的40%。這些區域的土地利用水平低，經濟發展質量低，土地資源呈現存量為主，新增非常有限的特點，因此，這些區域的土地與產業之間進行統籌管理就顯得尤其重要。

本文所指產業用地是城市行政范圍內的新增與存量的工業和研發用地。新增產業用地指城市總體規劃、單元規劃、控制性詳細規劃確定的區域的新增產業項目建設用地、存量產業用地提高建筑容積率、房屋土地轉讓、原劃撥土地轉出讓、房屋租賃類等產業項目、規劃產業區域外的企業技術改造、改擴建項目。存量工業和研發用地指城市行政區域內土地使用權性質為工業研發用地或土地實際使用為工業或研發。產業用地統籌管理遵循以下原則。

以區域社會經濟高質量發展為根本目的，以新增與存量產業用地為主要對象，以新增用地與存量用地之間統籌實現動態平衡為基礎，促進經濟發展、新增產業用地和存量產業用地三者良好循環，破解土地資源天花板，提高區域的經濟發展質量。

區域建設用地根據城市“總規”實行控總量、保底線原則。控總量即按城市總規控制建設用地總規模，規劃工業倉儲用地總規模控制在規劃城市經濟發展，特別是制造業發展所需合理規模。保底線即保持工業用地合理規模，加強工業用地用途管制，對于工業用地用途變更和用地改變土地使用性質的規劃調整，應先行征求省、市級規劃國土資源部門和產業部門意見。城市確定用于先進制造業發展的工業用地面積，予以長期鎖定并提升能級，像保護基本農田一樣保持合理的工業用地規模。

在控制總量的前提下，計劃指標跟著項目走，切實保障有效投資的用地需求，堅持節約集約用地。既算“增量”賬，更算“存量”賬，統籌安排新增和存量建設用地，推動全面高質量發展。按照“以減定增”的原則，項目所需用地指標均與減量化工作掛鉤，新增工業用地與存量工業用地轉型提升成效掛鉤。

新增產業用地優先支持社會經濟發展和產業發展優秀的區、縣，優先支持存量用地轉型升級取得良好成果的區、縣或產業園區，優先支持重大產業項目落地。落實“以減定增”中新增工業土地指標優先供給機制，優先給予相關專項資金扶持，優先保障優質項目等獎勵。

一是不同功能用地分布平衡。以批準的城市總體規劃為指引，用好極有限的凈增建設用地空間，優先保障城市相關重大戰略項目用地指標，重點保障重大工程市政、公益、民生、重點產業、鄉村振興等方面的項目落地，補產業、民生之短，增加社會發展動力。各類用地之間實現動態平衡，長期鎖定產業用地面積動態調整，總量保持穩定。每半年進行不同功能用地總量評估，以不同用地之間的平衡作為新項目用地優先考慮的因素。二是不同區域發展平衡。充分考慮各區、縣、產業園區社會經濟發展水平，建設用地總量、未來存量用地轉型升級、新增建設用地需求等區域之間建設用地總量平衡，區別對待保障各區、縣、產業園區不同建設用地所需，保障各區、縣、園區優勢產業發展所需要土地。三是存量新增用地平衡。存量用地轉型升級優先用于戰略性新興產業、公共服務、休閑游憩以及重大基礎設施建設。產業用地轉型經營性用地之后，按相應比例在新增建設土地考慮產業用地的供應，保障區域產業用地總量平衡，以制造業為主的二產經濟總量實現穩定增長。

根據社會經濟高質量發展內涵與外延，科學合理建立城市區域經濟高質量發展水平評估制度，根據年度評估結果，建立各區、縣和園區的經濟高質量發展水平與新增工業用地之間統籌關系，將下一年度新增產業用地指標30%獎勵排名前三的區、縣或產業園區，并且獎勵用地指標三年內有效，指標可以平移。項目落戶決定權由區、縣或產業園區負責，報市相關委辦局備案。

切實轉變土地利用方式，主要依靠減量化和低效盤活產生的建設用地流量有效保障發展。建立存量用地盤活年度實施目標和存量用地盤活績效考核制度。根據區、縣或產業園區存量產業用地盤活目標與績效年度考核，分解下年度新增建設用地指標和存量用地轉型提升實施與考核目標。

對新出讓產業用地實行地價與績效聯動，新項目實施單位提出地價與績效聯動申請的，經聯合評審，并根據項目報告書中的經濟指標進行綜合評分，評分標準以產業項目準入標準為準，按照相關管理辦法的規定實施。其中工業用地不得低于全國工業用地出讓最低價標準，產業項目類研發用地、通用類研發用地結合本省同類用地基準地價執行。相關條款應在投資協議中予以明確。

新增產業用地全生命周期管理是實現產業用地動態統籌的關鍵。產業用地全生命周期管理以土地出讓合同為基本，從土地出讓合同約定項目的投資強度、產出效率和節能、環保、本地就業、項目開工、竣工、投產時間等條件，在規定的時間節點進行評價，根據評價結果對項目土地分別進行處理，提高土地利用效率，提升區域經濟發展質量。

存量產業用地土地使用權的獲得有多種方式，土地實際使用者呈現無數差異性，資源效率利用評價是存量用地轉型的抓手。通過資源效率利用評價，對土地產出水平等四個方面進行評價，根據評價結果對企業進行分類管理，促進利用效率低下的企業轉型發展或二次開發利用，以提升經濟高質量發展。

本文認為當城市發展到土地資源以存量為主的階段，產業用地應該進行統籌管理。統籌管理的核心是保持產業用地的總量動態平衡，建立產業用地的“底線思維”，通過產業用地“四個統籌二個評價”提升產業用地土地利用水平，促進經濟高質量發展，提高城市社會經濟發展。