“特許經(jīng)營+EOD”模式在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中的應(yīng)用

近日，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門印發(fā)《環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平提升行動（2023—2025年）》（發(fā)改環(huán)資〔2023〕1046號，以下簡稱《行動》），部署推動補齊環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施短板弱項，聚焦污水、垃圾、固體廢棄物、危險廢物、醫(yī)療廢物、監(jiān)測監(jiān)管等領(lǐng)域的短板弱項，系統(tǒng)精準(zhǔn)提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。并在十四五目標(biāo)基礎(chǔ)上提出了更高目標(biāo)要求：“到2025年，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施處理處置能力和水平顯著提升，新增污水處理能力1200萬立方米/日，新增和改造污水收集管網(wǎng)4.5萬公里，新建、改建和擴建再生水生產(chǎn)能力不少于1000萬立方米/日；全國生活垃圾分類收運能力達(dá)到70萬噸/日以上，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力達(dá)到80萬噸/日以上。固體廢棄物處置及綜合利用能力和規(guī)模顯著提升，危險廢物處置能力充分保障”。尤其在創(chuàng)新實施模式方面提出，一是鼓勵各地區(qū)以市縣為單位將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目打包統(tǒng)籌謀劃，整體推動環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。二是探索開展環(huán)境綜合治理托管服務(wù)和生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式，積極引導(dǎo)社會資本按照市場化原則參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)運營等。應(yīng)該說我國的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)入了一個高質(zhì)量發(fā)展的新時期。那么針對這個《行動》，各地如何抓住機遇，系統(tǒng)謀劃精準(zhǔn)發(fā)力高質(zhì)量謀劃項目，促進(jìn)地方經(jīng)濟綠色高質(zhì)量發(fā)展，筆者對此提出自己的思考。

用“統(tǒng)籌”思維和方式，將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目綜合打包整體推進(jìn)

《行動》提出鼓勵各地區(qū)以市縣為單位打包，統(tǒng)籌謀劃，整體推動包括生活污水收集處理及資源化利用設(shè)施建設(shè)、生活垃圾分類處理設(shè)施建設(shè)、固體廢棄物處理處置利用設(shè)施建設(shè)、危險廢物和醫(yī)療廢物等集中處置設(shè)施建設(shè)、園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、監(jiān)測監(jiān)管設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的六個領(lǐng)域的項目。對此，如何做到打包統(tǒng)籌謀劃、整體實施，筆者認(rèn)為可從以下幾個方面考慮：

（一）運用統(tǒng)籌思維：即將全縣或全市的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目整體統(tǒng)籌謀劃并打包為一個項目，如“某某市（縣）環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提升建設(shè)項目”，而不要將上述六類項目分散單個實施。實踐中絕大多數(shù)地方是將區(qū)域內(nèi)各類不同的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目分散在不同部門、不同的實施主體、不同的融資方式獨立單個實施的，這些“小而散”的項目難以承接來自財政金融及社會資本的支持。因此，多數(shù)項目除了部分能符合專項債發(fā)行的要求外，很難獲得中央財政資金以及金融機構(gòu)的貸款支持。

近年來，國家一直在強調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施項目綜合打包實施的模式，包括金融機構(gòu)也在積極倡導(dǎo)“推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域綜合平衡融資模式，鼓勵將符合條件的項目打捆打包按規(guī)定由市場主體實施”，整體打包的好處就是可以將項目包裝成大項目，進(jìn)而有效對接中央預(yù)算資金、專項債及獲得金融機構(gòu)貸款。在良好的財政金融支持的政策背景下，用統(tǒng)籌綜合思維將項目整體打包，無疑對推動項目的順利實施是非常有利的。

（二）項目綜合立項：近年來，將公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性項目綜合立項，是國家的政策大力倡導(dǎo)的，而且在一些如EOD、城市更新、片區(qū)開發(fā)項目上也應(yīng)用較為廣泛的，目的就是為了實現(xiàn)整體項目的可融資性，也能有效承接財政資金、金融資本及社會資本的支持。此次《行動》涉及的項目就包含了公益性如園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、準(zhǔn)公益性如污水垃圾處理設(shè)施、經(jīng)營性項目等不同屬性的項目，具備綜合立項打包一體化實施的基礎(chǔ)，綜合立項也能有效解決公益性項目無法融資的問題，對無收益的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來說，無疑是一個很好的路徑。

（三）統(tǒng)籌安排項目資金來源

《行動》要求“通過中央預(yù)算內(nèi)投資等方式對符合條件的項目予以支持，將符合條件的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目納入地方政府專項債券的支持范圍。、、、鼓勵金融機構(gòu)按照市場化原則、商業(yè)可持續(xù)原則加大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目信貸投放力度和融資支持力度。”。據(jù)此規(guī)定，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目可以獲得包括中央預(yù)算資金、專項債、銀行貸款在內(nèi)的財政金融支持。為此，各地在統(tǒng)籌謀劃項目時，要結(jié)合上述各類資金的申報要求，將項目整體包裝，分類申請資金，充分獲得財政金融資金支持，最大限度分享“政策紅利”。

創(chuàng)新實施模式在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用思考

《行動》提出“鼓勵結(jié)合地方實際，深入推行環(huán)境污染第三方治理，探索開展環(huán)境綜合治理托管服務(wù)和生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式。積極引導(dǎo)社會資本按照市場化原則參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)運營”。實踐中采用何種模式有效實施環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，包括如何引導(dǎo)社會資本按照市場化原則參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)運營等，是各地在謀劃項目時需要首先考慮的問題，因為實施模式是項目順利落地的基礎(chǔ)，也是依法合規(guī)實施的保障。

（一）特許經(jīng)營模式在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中的應(yīng)用

《行動》提到的六大類環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目均屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的的項目，其中的污水、垃圾、固廢、危廢等多數(shù)都屬于有收益的項目，按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委25號令）的規(guī)定，均可以采用特許經(jīng)營模式。此次《行動》還特別提出了“健全醫(yī)療廢物收轉(zhuǎn)運處置體系，深化醫(yī)療廢物處置特許經(jīng)營模式改革。”，應(yīng)該說也是該類環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┠Ｊ降囊环N創(chuàng)新。《行動》提出的環(huán)境污染第三方治理、環(huán)境綜合治理托管服務(wù)等，實際上也是將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運營，采用特許經(jīng)營模式授權(quán)社會資本按照市場化原則參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)運營。至于如何按照六部委25號令的要求，依法合規(guī)地采用特許經(jīng)營模式實施環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目，杜絕隱性債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，需要在項目的具體實踐中認(rèn)真把握和執(zhí)行25號令的各項規(guī)定和要求。

（二）生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中的應(yīng)用

《行動》所指的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施主要包括生活污水收集處理及資源化利用設(shè)施、生活垃圾分類處理設(shè)施、固體廢棄物處理處置利用設(shè)施、危險廢物和醫(yī)療廢物等集中處置設(shè)施、園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、監(jiān)測監(jiān)管設(shè)施建設(shè)，上述和環(huán)境相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是否適用EOD模式，要結(jié)合EOD 項目入庫及合規(guī)實施的具體要求而定。

1、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)采用EOD模式的可行性。

EOD模式是以生態(tài)環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合的創(chuàng)新性項目組織實施方式。依據(jù)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環(huán)辦科財[2022]6號）“儲備對污染防治攻堅戰(zhàn)支撐作用大、實施必要性強、實施基礎(chǔ)好、環(huán)境效益顯著的重大工程項目”，EOD模式項目要求具備“生態(tài)主題、產(chǎn)業(yè)融合、增值反哺、一體化實施”的綜合特征。項目入庫實踐中對“EOD要求的符合性、項目實施的融資性、要素保障的可行性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預(yù)期性”有著非常嚴(yán)格的要求。”。同時，“依法合規(guī)”更是EOD項目入庫及實施的最重要的保障，規(guī)范性文件要求EOD項目“依法依規(guī)推進(jìn)項目規(guī)范實施,不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)”“不得以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財政收入等返還補助作為項目收益；除規(guī)范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費”等。實踐中，對于需要政府補貼的如污水處理實施項目及需要政府購買服務(wù)的垃圾處理設(shè)施等項目來說，能否適用EOD模式實施，實施過程中涉及政府補貼或購買服務(wù)的，是否存在隱性債務(wù)風(fēng)險等問題，都是在項目謀劃及實施過程中應(yīng)充分考慮的。否則即使包裝成EOD項目，也難入庫、難融資、難落地甚至帶來新增隱性債務(wù)風(fēng)險。

按照《行動》的規(guī)定，結(jié)合EOD項目入庫及實施的要求，如將一個市（縣）環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目整體打包采用EOD模式，其中部分項目并不符合入庫的條件和要求，因為EOD模式項目首先要解決的就是環(huán)境污染問題，而有的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是為了提升環(huán)境，而非解決環(huán)境污染問題，不過對其中如園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目來說采用EOD模式的可行性就非常之大。

為此建議，對于整體環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)可以按照“特許經(jīng)營+EOD”的模式，對于其中適用EOD模式的項目，可以采用該模式實施，對于不適用采用EOD模式的，可以采用特許經(jīng)營模式。

2、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目采用EOD模式實施應(yīng)注意的問題。

對生活污水收集處理及資源化利用設(shè)施、園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等項目，如采用EOD模式實施則在實操中應(yīng)注意以下問題：

（1）應(yīng)圍繞區(qū)域環(huán)境現(xiàn)狀找出突出環(huán)境問題，針對突出環(huán)境問題，制定相應(yīng)的治理修復(fù)方案及具體工程措施，其中，污水收集處理設(shè)施、園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等都是圍繞解決環(huán)境污染問題的工程措施，并通過治理要實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)并產(chǎn)出環(huán)境效益指標(biāo)。

園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提升建設(shè)項目一般是園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施存在的管網(wǎng)老化或鋪設(shè)不到位，污水收集率底，未實現(xiàn)雨污分流，對周邊水環(huán)境、自然環(huán)境等帶來污染影響等問題。因此，具備EOD模式實施的環(huán)境治理基礎(chǔ)，可以按照環(huán)辦科財[2022]6號的要求謀劃環(huán)境治理項目。

（2）科學(xué)布局?jǐn)M發(fā)展的關(guān)聯(lián)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃與環(huán)境治理關(guān)聯(lián)的生態(tài)農(nóng)業(yè)、文旅、康養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目；數(shù)字經(jīng)濟、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)項目；"光伏+"、生物質(zhì)能源利用等清潔能源項目。同時確保產(chǎn)業(yè)項目與環(huán)境治理工程之間的融合發(fā)展及空間邊界及產(chǎn)業(yè)上下游之間的關(guān)系。

對于園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目來說，如包裝產(chǎn)業(yè)項目，建議謀劃如數(shù)字經(jīng)濟、高端裝備、精密儀器、5G、機器人等國家戰(zhàn)略導(dǎo)向的“新一代信息產(chǎn)業(yè)”項目，該類項目不但符合生態(tài)產(chǎn)業(yè)的要求，而且較為容易獲得國開行的金融支持。

3、確保項目收益充分的“反哺”，要在項目層面實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)收益與治理投入的資金平衡。

4、杜絕隱性債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。地方政府隱性債也是EOD項目開展中不可碰觸的一條紅線，在EOD項目里，要在政府不投入的前提下，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到有效改善、產(chǎn)業(yè)得到更好發(fā)展的目標(biāo)。

文章來源：新基建投融圈