特色小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵要素分析

 

在深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及全面深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，特色小鎮(zhèn)的培育已成為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效切入口。

 

2016年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)），明確提出加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的目標(biāo)。同年7月，住建部、財(cái)政部及發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》（建村〔2016〕147號(hào)），則正式拉開(kāi)了在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作的序幕。隨后，住建部、發(fā)改委等則分別聯(lián)合國(guó)開(kāi)行及農(nóng)發(fā)行，旨在從金融角度為特色小鎮(zhèn)培育工作保駕護(hù)航。

 

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)包含“前期策劃、整體規(guī)劃、配套建設(shè)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)和發(fā)展”等諸多過(guò)程。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源稟賦、技術(shù)、資金、人才等條件不一，所以地方政府如何在以企業(yè)為主體的市場(chǎng)化運(yùn)作下扮演好引導(dǎo)者與服務(wù)者的角色，將成為特色小鎮(zhèn)培育工作的重要環(huán)節(jié)。本文試圖從特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中涉及的主要問(wèn)題出發(fā)，從剖析特色小鎮(zhèn)培育中的關(guān)鍵要素出發(fā)探討一下當(dāng)前特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展路徑。

 

一、特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)的概念區(qū)分。

 

2016年10月，國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改規(guī)劃[2016]2125號(hào)）中首次對(duì)特色小鎮(zhèn)及特色小城鎮(zhèn)的概念進(jìn)行了明確區(qū)分。特色小鎮(zhèn)主要是指“聚焦特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，集聚發(fā)展要素，不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)”。這里強(qiáng)調(diào)了特色、新興、資源聚集、創(chuàng)新等特點(diǎn)。而特色小城鎮(zhèn)是指“以傳統(tǒng)行政區(qū)劃為單元，特色產(chǎn)業(yè)鮮明、具有一定人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的建制鎮(zhèn)”。兩者最大的區(qū)別在于特色小鎮(zhèn)是一個(gè)創(chuàng)新發(fā)展的平臺(tái)而不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政建制鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)可以在一個(gè)建制鎮(zhèn)內(nèi)，但不局限于建制鎮(zhèn)。而特色小城鎮(zhèn)在建設(shè)范圍上即是指一個(gè)建制鎮(zhèn)。此外，二者在發(fā)展內(nèi)容、模式、軌跡等方面亦不相同。

 

在深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及全面深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，特色小鎮(zhèn)的培育則成為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效切入口。特色小鎮(zhèn)以“突出特色、政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作”為原則，在實(shí)現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，經(jīng)典傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)發(fā)展的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)興鎮(zhèn)、以產(chǎn)立鎮(zhèn)，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)、生活、生產(chǎn)的“三生融合”。這與過(guò)去人們所說(shuō)的特色小城鎮(zhèn)，含義也有顯著不同。

 

二、特色小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵要素分析。

 

特色小鎮(zhèn)是一個(gè)集產(chǎn)業(yè)、城市基建、人文社區(qū)、自然環(huán)境、文化歷史于一體的空間發(fā)展平臺(tái)，它是一個(gè)眾多要素融合的有機(jī)整體。特色小鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)的是各要素的有機(jī)整合，而不是功能的簡(jiǎn)單疊加。如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機(jī)制“新而活”，是特色小鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)最終可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

 

（一）關(guān)鍵要素之“產(chǎn)”

 

這里的“產(chǎn)”是指小鎮(zhèn)的“特色產(chǎn)業(yè)”。特色產(chǎn)業(yè)是立鎮(zhèn)之本，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，特色產(chǎn)業(yè)的選擇將直接決定小鎮(zhèn)的命運(yùn)。特色小鎮(zhèn)是國(guó)家實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展及有效推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要戰(zhàn)略選擇，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)歸根結(jié)底要能實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的不斷優(yōu)化升級(jí)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問(wèn)題，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展吸引更多優(yōu)質(zhì)資源的集聚。因此，產(chǎn)業(yè)的選擇將直接決定特色小鎮(zhèn)的未來(lái)。

 

1、聚力主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)興鎮(zhèn)”。

 

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)主要的支撐性產(chǎn)業(yè)，它是處于成長(zhǎng)期并能帶動(dòng)其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具有高成長(zhǎng)型和擴(kuò)散性的產(chǎn)業(yè)。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)選擇首先應(yīng)立足本地實(shí)際，在充分考慮自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)上，聚力主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)散，集聚相關(guān)產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈，最終促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇主要以產(chǎn)業(yè)的需求潛力大、技術(shù)進(jìn)步快、部門(mén)帶動(dòng)性廣、就業(yè)吸納力強(qiáng)等為標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)命脈，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的小鎮(zhèn)建設(shè)猶如無(wú)水之源，無(wú)本之木。

 

2、凸顯本土特色，杜絕“生搬硬套”。

 

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇應(yīng)以立足當(dāng)?shù)貙?shí)際為出發(fā)點(diǎn)，切不可一味的追求新興產(chǎn)業(yè)。成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但生搬硬套的“特色小鎮(zhèn)”不僅會(huì)失去特色，導(dǎo)致千鎮(zhèn)一面，而且還會(huì)脫離實(shí)際，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求與要素供給不足的尷尬處境。

 

對(duì)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，由于具備較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，人才、技術(shù)、資源等要素比較豐裕，因此在選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)時(shí)，可借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)。在結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際、考量本土經(jīng)典歷史產(chǎn)業(yè)的前提下，優(yōu)先發(fā)展信息經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚等附加值較高的新興產(chǎn)業(yè)。

 

對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)來(lái)說(shuō)，囿于經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、人才技術(shù)匱乏等條件，在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇時(shí)，要避免好高騖遠(yuǎn)，重點(diǎn)立足當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先考慮歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)。通過(guò)后期突出打造“產(chǎn)業(yè)特色”，進(jìn)而吸引優(yōu)質(zhì)資源集聚，以此為基礎(chǔ)，完成產(chǎn)業(yè)鏈的升級(jí)優(yōu)化。

 

（二）關(guān)鍵要素之“城”

 

這里的“城”指的是特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套設(shè)施建設(shè)、小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)及政務(wù)管理服務(wù)等方面。基礎(chǔ)設(shè)施的完善及配套服務(wù)的提供是產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚的基礎(chǔ)，小鎮(zhèn)的成功運(yùn)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件，政府創(chuàng)新的管理服務(wù)理念是小鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

 

1、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供便捷服務(wù)。

 

在以保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)為原則、不以犧牲環(huán)境破壞為代價(jià)的前提下，特色小鎮(zhèn)要不斷完善配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及對(duì)外開(kāi)放提供必要的設(shè)施保障。包括：自來(lái)水符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，生活污水全面收集并達(dá)標(biāo)排放，垃圾無(wú)害化處理，道路交通停車(chē)設(shè)施完善便捷，綠化覆蓋率較高，公共服務(wù)設(shè)施完善、服務(wù)質(zhì)量較高，教育、醫(yī)療、文化、商業(yè)等服務(wù)全覆蓋等。

 

2、重視小鎮(zhèn)管理運(yùn)營(yíng)，避免出現(xiàn)“空城”。

 

特色小鎮(zhèn)從無(wú)到有是一個(gè)集建設(shè)與運(yùn)營(yíng)于一體的過(guò)程。小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)是否能實(shí)現(xiàn)集聚發(fā)展，小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是否能保持持續(xù)提高，關(guān)鍵就在于小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)。為了避免“房地產(chǎn)式開(kāi)發(fā)”、“跑馬圈地”等現(xiàn)象的發(fā)生，一方面政府要加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格審查，正確引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)。另一方面，政府還應(yīng)充分撬動(dòng)社會(huì)資本，引入具有豐富運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的開(kāi)發(fā)商，以企業(yè)為主體，進(jìn)行市場(chǎng)化建設(shè)運(yùn)營(yíng)，進(jìn)而避免“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的情況發(fā)生。

 

3、創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)資本合作。

 

從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)，無(wú)論是建設(shè)規(guī)模還是融資難度，特色小鎮(zhèn)都將是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。由于各地區(qū)在開(kāi)發(fā)特色小鎮(zhèn)過(guò)程中所面臨的約束條件及城市發(fā)展背景存在較大的差異性，因此政府在管理及提供服務(wù)時(shí)就需要?jiǎng)?chuàng)新管理機(jī)制。小鎮(zhèn)的建設(shè)從前期的規(guī)劃到后期的投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等過(guò)程將牽涉眾多的利益相關(guān)者，地方政府應(yīng)充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)參與者的積極性，創(chuàng)新小鎮(zhèn)管理機(jī)制，在扮演好監(jiān)督者、管理者角色的前提下，政府更多的是作為一個(gè)服務(wù)者參與小鎮(zhèn)的建設(shè)，避免“大包大攬”。

 

此外，融資問(wèn)題也是特色小鎮(zhèn)在建設(shè)運(yùn)營(yíng)中面臨的困難之一。在平臺(tái)公司剝離代政府融資職能后，政府融資的途徑變得越來(lái)越窄。而通過(guò)PPP模式引入資金、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)資本方將是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。特色小鎮(zhèn)除去部分公益性建設(shè)外，將有大部分屬于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，后期產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的穩(wěn)定收入也將成為社會(huì)資本參與到小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的重要保證。

 

（三）關(guān)鍵要素之“人”

 

這里的人指的是特色小鎮(zhèn)的參與者以及與之相關(guān)的社區(qū)建設(shè)。特色小鎮(zhèn)應(yīng)以參與者的滿意程度作為小鎮(zhèn)建設(shè)成功與否的一個(gè)重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。這里的參與者包括小鎮(zhèn)居民、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)者、消費(fèi)者，小鎮(zhèn)創(chuàng)新主體，管理服務(wù)者等一系列利益相關(guān)者。無(wú)論是產(chǎn)業(yè)集聚還是小鎮(zhèn)發(fā)展，歸根結(jié)底都是參與者的集聚與發(fā)展。因此，特色小鎮(zhèn)應(yīng)本著“以人為本”的原則進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)，以參與者的滿意程度作為批判小鎮(zhèn)建設(shè)成功與否的重要因素。

 

1、完善社區(qū)服務(wù)，營(yíng)造宜居環(huán)境。

 

小鎮(zhèn)建設(shè)的空間布局要與周邊自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，整體格局和風(fēng)貌具有典型特征，路網(wǎng)合理，建設(shè)高度和密度適宜。小鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、交通、商業(yè)、旅游等基礎(chǔ)設(shè)施齊備，為小鎮(zhèn)參與者提供一個(gè)舒適宜居的生活環(huán)境。

 

2、以人為本，實(shí)現(xiàn)“三生融合”。

 

無(wú)論是產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，還是產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化升級(jí)，最終都離不開(kāi)小鎮(zhèn)的參與者。完善社區(qū)服務(wù)，營(yíng)造宜居環(huán)境只是對(duì)小鎮(zhèn)的最基本的要求。小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展離不開(kāi)勞動(dòng)力的集聚，而吸引勞動(dòng)力集聚的重要因素是小鎮(zhèn)有足夠的吸引力。這不僅包括產(chǎn)業(yè)本身為勞動(dòng)者帶來(lái)的收益，還包括小鎮(zhèn)本身為勞動(dòng)者帶來(lái)的歸屬感。這就要求小鎮(zhèn)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)需以人為本，在滿足參與者需求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)、生態(tài)、生活”的有機(jī)結(jié)合。

 

（四）關(guān)鍵要素之“文”

 

這里的“文”指小鎮(zhèn)的文化。特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)的區(qū)別還在于文化方面。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)要求當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化能得到充分挖掘、整理、記錄，歷史文化遺存能得到良好保護(hù)和利用，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)能活態(tài)傳承，形成獨(dú)特的文化標(biāo)識(shí)，與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

 

特色小鎮(zhèn)重在“特色”，凸顯特色是為了防止“千鎮(zhèn)一面”，這里的特色既包含產(chǎn)業(yè)特色，亦包含文化特色。文化是一個(gè)小鎮(zhèn)的標(biāo)簽，是特色小鎮(zhèn)對(duì)外宣傳的名片。特色小鎮(zhèn)從前期規(guī)劃到后期的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)均需充分挖掘當(dāng)?shù)氐奶厣幕瑢⑽幕c產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。特色小鎮(zhèn)在前期的策劃中應(yīng)以當(dāng)?shù)氐奶厣幕癁槌霭l(fā)點(diǎn)，將特色文化融匯于小鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)各個(gè)方面，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。

 

此外，小鎮(zhèn)在聚力主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，還應(yīng)積極深挖特色文化，形成文化產(chǎn)業(yè)鏈，以特色文化為載體，在發(fā)展文化旅游的同時(shí)，盡可能的實(shí)現(xiàn)特色文化價(jià)值的最大化。

 

三、結(jié)語(yǔ)。

 

在《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》（建村〔2016〕147號(hào)）中，住建部等三部委提出的目標(biāo)是到2020年，在全國(guó)培育1000個(gè)左右特色小鎮(zhèn)。這一目標(biāo)對(duì)各地方政府來(lái)說(shuō)，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。機(jī)遇是地方政府可以此為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。在充分利用本土資源的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與存量資源的整合利用。然而，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)絕非簡(jiǎn)單的復(fù)制粘貼，并非各項(xiàng)功能的簡(jiǎn)單疊加。如何在實(shí)現(xiàn)小鎮(zhèn)“生產(chǎn)”發(fā)展的同時(shí)，將“生活”與“生態(tài)”與之融為一體，這對(duì)地方政府而言又是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。地方政府不僅需要?jiǎng)?chuàng)新管理機(jī)制，為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)疏通道路。還需要充分撬動(dòng)社會(huì)資本，將企業(yè)先進(jìn)的管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)引入小鎮(zhèn)的后期運(yùn)營(yíng)。中央及地方政府大力提倡的PPP模式將成為特色小鎮(zhèn)發(fā)展的一個(gè)不錯(cuò)的選擇。

 

特色小鎮(zhèn)這一匯聚“技術(shù)、人才、環(huán)境、文化、管理、運(yùn)營(yíng)”的空間發(fā)展平臺(tái)，追求的是“產(chǎn)、城、人、文”等要素的有機(jī)結(jié)合，追求的是產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機(jī)制“活而新”。如果將特色小鎮(zhèn)比作一個(gè)人，那么政府將是大腦，企業(yè)將是四肢，基建將是骨骼，產(chǎn)業(yè)將是心臟，小鎮(zhèn)參與者將是血液，歷史文化將是靈魂。