李鐵：特色小鎮(zhèn)，重組產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的新機(jī)會(huì)

 

雖然較前一兩年，特色小鎮(zhèn)的熱度已經(jīng)大幅度衰減，但是對(duì)于地方政府來說，特色小鎮(zhèn)還是一個(gè)繞不過去的話題。談推廣模式的有，談爭(zhēng)取項(xiàng)目的不少，尋求特色小鎮(zhèn)開發(fā)的企業(yè)家也有很多，不過大多都是地產(chǎn)商。

 

雖然不同的利益主體有各自不同的考慮，但是從有關(guān)部門頒發(fā)的文件可以看出，當(dāng)前推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，重點(diǎn)是在低成本的基礎(chǔ)上，形成產(chǎn)業(yè)聚集的空間載體。

 

從這個(gè)意義上說，要理解特色小鎮(zhèn)，就要認(rèn)識(shí)到特色小鎮(zhèn)是中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間重組的市場(chǎng)選擇。

 

特色小鎮(zhèn)實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)空間再重組

 

改革開放以來，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)空間大致經(jīng)過了三個(gè)發(fā)展階段：一是上個(gè)世紀(jì)八十年代開始的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主導(dǎo)的縣域經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)發(fā)展模式；二是上個(gè)世紀(jì)九十年代末因強(qiáng)化耕地保護(hù)，通過等級(jí)化行政管理體制引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向縣以上的高等級(jí)城市集中的模式；三是本世紀(jì)初省級(jí)政府通過行政區(qū)劃調(diào)整的手段，使得優(yōu)質(zhì)的要素和產(chǎn)業(yè)資源向省會(huì)城市等特大城市集中的模式。

 

可以說，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，代表了中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)最有市場(chǎng)活力的形式，突破了傳統(tǒng)行政中心城市的體制束縛，在最低體制成本和最低要素成本的農(nóng)村區(qū)域形成了中國(guó)制造業(yè)和加工業(yè)的集聚。雖然在空間上相對(duì)分散，管理比較混亂，但是在上世紀(jì)八十年代，占據(jù)了中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的三分天下，在沿海地區(qū)所占經(jīng)濟(jì)比重超過了70%。到目前為止，長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)以小城鎮(zhèn)為載體的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)所占比重仍然接近50%。

 

上個(gè)世紀(jì)九十年代開始的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)空間重組，通過行政等級(jí)的作用，強(qiáng)制關(guān)閉縣以下工業(yè)區(qū)6000多個(gè)，保留了2000多個(gè)縣以上工業(yè)開發(fā)區(qū)，新增要素特別是建設(shè)用地指標(biāo)的供給，首先滿足地級(jí)以上城市，導(dǎo)致中國(guó)的工業(yè)化空間格局發(fā)生了深刻的變化。

 

在這個(gè)基礎(chǔ)上，形成了中國(guó)以設(shè)市城市為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。本世紀(jì)以來三四線城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局有著直接關(guān)系。

 

進(jìn)入本世紀(jì)初的頭十年，各地以“發(fā)展中心城市”“做大做強(qiáng)大城市”的發(fā)展思路，通過行政區(qū)劃調(diào)整和土地指標(biāo)集中分配，重點(diǎn)支持了省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的發(fā)展。各種新區(qū)的設(shè)立大多以省會(huì)城市為龍頭，工業(yè)再度向省會(huì)等高等級(jí)城市集聚，形成了以特大城市為主的產(chǎn)業(yè)布局新局面。原來的一部分百萬人口左右的省會(huì)城市，迅速地步入500萬人口以上的特大城市行列。中國(guó)的500萬人口以上的城市多達(dá)21個(gè)，在全世界的規(guī)模數(shù)量最多最大，千萬人口以上的城市從2017年的6個(gè)，上升到2018年底的8個(gè)。

 

回顧過幾十年的歷程會(huì)發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)的高度集聚是以行政引導(dǎo)和降低土地成本的方式推進(jìn)的。各城市在招商引資中競(jìng)相降低土地出讓成本，之后通過房地產(chǎn)開發(fā)進(jìn)行補(bǔ)償。

 

無論是以地市為主導(dǎo)的三四線城市，還是以省會(huì)為中心主導(dǎo)的特大城市發(fā)展模式，隨著房地產(chǎn)開發(fā)的補(bǔ)償成本過高，以及人口高度集中后對(duì)工業(yè)的逐步排斥，無論是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性要素成本，還是人口密度提高引發(fā)的社會(huì)成本，都大大地抬高了工業(yè)的發(fā)展成本。隨著服務(wù)業(yè)在城市逐漸替代工業(yè)，工業(yè)發(fā)展也急需新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。即使是創(chuàng)新發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，也需要成本低廉的發(fā)展空間，以便形成同類產(chǎn)業(yè)要素的集聚效應(yīng)。

 

特色小鎮(zhèn)的提出，其實(shí)意味著中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間即將面臨著又一次重組，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)規(guī)律決定了產(chǎn)業(yè)集聚需要降低發(fā)展成本。雖然在大城市通過服務(wù)業(yè)的支持可以為高附加價(jià)值的產(chǎn)業(yè)繼續(xù)提供重要的載體作用，但是對(duì)于絕大部分工業(yè)企業(yè)，特別是創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，則是需要各種要素成本較低的發(fā)展空間，其中也需要降低體制成本。

 

浙江的經(jīng)驗(yàn)表明，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展在不同的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中會(huì)有不同的空間選擇。例如以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)，金融小鎮(zhèn)、基金小鎮(zhèn)和互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)等，在城市的近郊區(qū)選擇成本低廉的發(fā)展空間，降低各類要素成本、交易成本以及管理成本。而以工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，則向城市的遠(yuǎn)郊區(qū)發(fā)展。在這里，土地成本低，住房成本低，勞動(dòng)力成本低，體制成本低。由于處于發(fā)展階段的初期，城市居民對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的要求標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)不如高等級(jí)城市。

 

最重要的是降低體制成本

 

特色小鎮(zhèn)一般與特色產(chǎn)業(yè)有關(guān)。也就是說，與以往的城市門類齊全的產(chǎn)業(yè)綜合體不同，在特色小鎮(zhèn)大多是某一個(gè)產(chǎn)業(yè)的鏈條或者是一個(gè)特色的行業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)集聚。由于同類的產(chǎn)業(yè)集聚，可以在競(jìng)爭(zhēng)中降低交易成本，并且形成一定的規(guī)模效應(yīng)，還會(huì)在特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，帶動(dòng)專業(yè)市場(chǎng)交易的形成。更重要的是，也為從事同類產(chǎn)業(yè)的人才聚集創(chuàng)造了有利的條件，符合物以類聚、人以群分的特點(diǎn)。

 

其實(shí)，中國(guó)上世紀(jì)八十年代珠三角、長(zhǎng)三角鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，就是我們現(xiàn)在所說的特色小鎮(zhèn)的雛形。只不過那個(gè)時(shí)候的小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施成本較低，公共服務(wù)水平較低，雖具備了工業(yè)化初期發(fā)展的一切特征，卻帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染和一些低端產(chǎn)品質(zhì)量低的后果。而現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)，處于工業(yè)化發(fā)展的中后期，需要降低成本，提高管理效率，同時(shí)在人才儲(chǔ)備上與上個(gè)世紀(jì)八十年代也不可同日而語。

 

因此，對(duì)特色小鎮(zhèn)的認(rèn)識(shí)，不應(yīng)該停留在所謂的特色上，而是要根據(jù)市場(chǎng)的變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間規(guī)律的變化，認(rèn)識(shí)到中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展和工業(yè)化發(fā)展空間格局的再變遷。就是歷經(jīng)了改革開放前工業(yè)化和城市化同步的產(chǎn)業(yè)聚集特征，到改革開放后在小城鎮(zhèn)尋求體制低成本的工業(yè)化空間，再回歸到行政主導(dǎo)的向設(shè)市城市集聚的產(chǎn)業(yè)空間，并逐步向高等級(jí)城市和行政中心集中，直到因?yàn)槿丝诰奂瘜?dǎo)致城市成本過高，又一次面臨著空間重組的市場(chǎng)選擇。

 

還有認(rèn)識(shí)到，所謂市場(chǎng)的選擇，更重要的是根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的變化，而不是行政主導(dǎo)的變化，是根據(jù)成本的變化，而不是人為塑造新的特色形象發(fā)展空間。也不是為追求新的房地產(chǎn)發(fā)展載體，而復(fù)制三四線城市以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式。

 

在特色小鎮(zhèn)降低各類成本，其中最重要的是體制成本。隨著中央有關(guān)文件的頒發(fā)，未來土改和戶改的進(jìn)展會(huì)相對(duì)加快。

 

如果在特色小鎮(zhèn)推進(jìn)戶改和土改，有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口根據(jù)就業(yè)的特點(diǎn)向特色小鎮(zhèn)集中；有利于集體經(jīng)濟(jì)組織在小鎮(zhèn)利用集體建設(shè)用地與企業(yè)開展長(zhǎng)期合作，而降低一次性繳納土地出讓金的成本；有利于充分利用小鎮(zhèn)的閑置集體建設(shè)用地，甚至是長(zhǎng)期廢棄的工業(yè)用地，實(shí)行再利用；也有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)和招商引資，并利用閑置建設(shè)用地興建廠房，進(jìn)一步降低工業(yè)入駐的成本；當(dāng)然也有利于政府作為監(jiān)管方，防止在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中大搞房地產(chǎn)開發(fā)，造成房地產(chǎn)供給過剩；特色小鎮(zhèn)的建設(shè)更有利于在都市圈和城市群，發(fā)揮特大城市主城區(qū)產(chǎn)業(yè)和功能疏解的作用，形成衛(wèi)星城的空間格局。

 

那么，特色小鎮(zhèn)最適合在哪里發(fā)展？

 

如果充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，而不是按照行政的指令，以及以所謂的政績(jī)工程為導(dǎo)向，那么尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律的同時(shí)，還需要發(fā)揮政府的引導(dǎo)和政策支持以及改革推進(jìn)的作用。

 

例如，是不是可以向都市圈的一些小城鎮(zhèn)下放管理權(quán)限，創(chuàng)造最好的體制空間？是不是可以加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低特色小鎮(zhèn)的要素流通成本？是不是可以在小城鎮(zhèn)加快戶改和土改，并在規(guī)劃上給予一定的政策支持，允許這里形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聚集？是不是允許因鎮(zhèn)施策，防止一哄而起，一放就亂？對(duì)于其他類型的特色小鎮(zhèn)，例如旅游小鎮(zhèn)、古鎮(zhèn)、運(yùn)動(dòng)休閑度假空間、以及超大城市周邊的小鎮(zhèn)，制定更為符合發(fā)展實(shí)際的各項(xiàng)政策，而不能一刀切？

 

總之，特色小鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間規(guī)律演變的自然結(jié)果，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)根據(jù)產(chǎn)業(yè)成本的變化做出的自動(dòng)選擇。切忌打上行政的印記，同時(shí)要通過改革來助力小鎮(zhèn)的發(fā)展。這里是未來推進(jìn)城鄉(xiāng)融合改革的最好的空間。