70年來，我國城鎮化經歷了從改革開放前緩慢增長到改革開放后快速增長的階段性變化，城市發展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。當前，我國城鎮化和城市發展已經進入新的發展時期。要堅持以人為本，順應發展規律，因勢利導，趨利避害，著力解決“城市病”等突出問題，積極穩妥扎實有序推進城鎮化，提高新型城鎮化水平，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，走出一條中國特色城鎮化和城市發展道路。
城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。我國城鎮化發展經歷了哪些歷史階段、保護型城鄉二元結構為有效避免城鎮化中的“貧民窟”問題做出了怎樣的歷史貢獻、以及推進新時代中國特色新型城鎮化建議還需做好哪些配套工作，都是需要我們認真回顧、系統總結的重要問題。
一、保護型城鄉二元結構對有效避免城鎮化中的“貧民窟”問題有何重要貢獻？
（一）新中國成立后我國實行農村支持城市的發展戰略，在改革開放之后城鄉二元體制逐步向城鄉一體化方向邁進。在堅持市場在資源配置中基礎地位的同時，通過特殊的政策設置來保護鄉村、支持鄉村，避免鄉村被掏空，避免農民被剝奪；
（二）保護型城鄉關系還體現在國家對農村的政策傾斜上。政府限制工商資本下鄉，以及國家在“三農”政策上作出優先安排，目的是通過政策手段消除市場的負面效應，促進城鄉均衡發展；
（三）我國在推進城鎮化過程中，并未忽視鄉村發展和鄉村建設，鄉村構成中國發展的穩定大后方。在保護型城鄉關系下，農民向城市自由流動，同時保留鄉村，將鄉村當作退路，形成中國獨特的農民進城模式。
二、推進中國特色新型城鎮化還需要做好哪些配套工作？
（一）做好產業布局。堅持“三輪驅動”的中國現代化路徑，不要急于消滅小農經濟，而要繼續發展加工制造業，同時加快科技進步與產業升級；
（二）提升縣域治理能力。提升縣域治理，一是要做好公共服務供給，二是要防止縣城房地產泡沫，避免縣城變“鬼城”；
（三）有序推進鄉村振興。推進鄉村振興，長期來看是要實現城鄉均等化，短期來看則是要通過鄉村底線建設，發揮好鄉村在中國現代化事業中的“穩定器”與“蓄水池”功能；
（四）科學制定“三農”政策。一是農村土地制度改革要堅持公有制底線，嚴禁工商資本下鄉圈地；二是堅持不排斥小農經濟的中國農業現代化道路，將土地向務農主體配置，讓農民成為農業現代化主體，探索小農戶與現代農業有機銜接機制。
城鎮化是現代化的重要標志。當前，我國對世界經濟增長的貢獻率超過30%。我國快速推進的城鎮化進程，不僅改變了國內經濟社會結構，而且影響著世界經濟增速。推進新型城鎮化，目標是讓更多人分享現代化建設成果，促進城鄉融合發展。中國特色新型城鎮化，一頭連著城市高質量發展，一頭連著鄉村振興，需結合城鄉關系來理解我國城鎮化問題。
三、城鄉關系轉型與我國城鎮化的推進。
新中國成立以來，我國社會主義現代化建設取得了巨大成就，城鎮化水平逐步提高。1949年我國常駐人口城鎮化率為10.64%，2018年我國城鎮化率達到59.58%。尤其是改革開放之后，我國城鎮化率以每年超過1%的速度提高。新中國成立70年來，我國城鎮化經歷了從改革開放前的緩慢增長到改革開放后快速增長的階段性變化。黨的十八大報告提出“四化同步”發展要求，黨的十八屆三中全會提出“堅持走中國特色新型城鎮化道路”，2013年召開的中央城鎮化工作會議明確“走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路”。黨的十八大以來，我國城鎮化步入“以人的城鎮化為核心”的新階段。城鎮化的階段性變化，反映了不同時期國家發展的戰略定位調整，以及不同時期的城鄉關系變化。
改革開放之前我國城鎮化發展緩慢，與這一時期國家選擇的重工業優先發展戰略有關。新中國成立之后，我國面臨著基礎弱、底子薄、資源短缺等問題。為實現工業化目標，我國建立了二元化的城鄉制度體系，在農村通過人民公社將分散的農民組織起來，在城市成立單位組織，通過戶口制度、人口管理、就業和社會福利政策安排等，限制農村人口向城鎮流動，再輔以計劃經濟體制下的農產品統購統銷政策，形成了以農帶工、以鄉補城的發展方式。改革開放前城鎮化緩慢發展的狀況，與當時國家面臨的內外條件有關。
改革開放之后，城鎮化進入快速發展階段。在改革開放的40多年來，我國城鎮化率提高了40%左右。20世紀80年代初期，通過家庭聯產承包責任制改革，農業勞動力被釋放出來，農民開始到農業之外尋求就業。一直到20世紀90年代初期，鄉鎮企業蓬勃發展，大量的農民“離土不離鄉”，鄉鎮企業發展促進小城鎮發展，鄉村工業化成為這一時期農民城鎮化的主要動力。2001年我國正式加入世界貿易組織，并開始深度參與全球產業分工。我國出口加工業的快速發展，拉動了農民向東部沿海工業集聚地區流動，出現大量農民工，2018年農民工超過2.88億人。20世紀90年代末開始的高等教育擴招政策進一步加快了城鎮化進程。過去二十年我國高等教育升學率大幅提升，每年數百萬的大學畢業生留在城市就業生活，成為新興市民。
總的來看，改革開放后的高速城鎮化主要靠農民工拉動。以農民工為主體的城鎮化，存在著數量增長快于質量提高的問題，表現在戶籍城鎮化率與常駐人口城鎮化率的差距上。2018年我國戶籍城鎮率為43.37%，低于常駐人口城鎮化率16.21%。城鎮化不僅包含人在地理空間上的轉移和就業方式的改變，還包含了生活方式、思想觀念和社會保障體系納入等方面的改變。針對前一階段城鎮化存在的問題，中央提出新型城鎮化目標。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出，“緊緊圍繞全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化”。戶籍與人口城鎮化率差距縮小是新型城鎮化的基本標志。
四、保護型城鄉二元結構有效避免了城鎮化中的“貧民窟”問題。
改革開放以來，我國一直在中國特色的城鎮化道路上不斷前進，高速城鎮化受益于三方面因素。一是經濟持續增長。工業化與經濟增長是城鎮化的動力之源。從1978年至2017年，我國GDP增長33.5倍，年均增長9.5%，經濟增長增加了二三產業就業機會，城市容量增加。二是逐步健全的城鄉統一勞動力市場。改革開放以后通過戶籍制度、人口管理制度、勞動就業制度等改革，我國建立了人口自由流動制度和勞動者自由擇業體系，同工同酬，全國統一的勞動力市場逐步形成，政府十分重視加強農民工權益保障制度建設。三是城鄉關系轉變。
新中國成立后我國實行農村支持城市的發展戰略，在改革開放之后城鄉二元體制逐步向城鄉一體化方向邁進。過去幾十年中，我國經歷了全世界最大規模的農村人口流動，卻未出現發展中國家在城鎮化過程中普遍存在的“貧民窟”問題，這與中國特色的保護型城鄉關系有關。所謂保護型城鄉關系是指，在堅持市場在資源配置中基礎地位的同時，通過特殊的政策設置來保護鄉村、支持鄉村，避免鄉村被掏空，避免農民被剝奪。以農業為例，隨著城鎮化推進與農村人口轉移，傳統一家一戶小規模分散經營形態的負面后果越來越突出。在此背景下，國家出臺政策推動土地流轉和農業經營體系創新。在工商資本參與農業發展的過程中，政府一直堅持鼓勵工商資本發展產前產后環節，避免進入產中環節。這一政策思路隱含的目標是將產中種植環節留給農民，避免工商資本排斥農民。
保護型城鄉關系還體現在國家對農村的政策傾斜上。黨的十六大確定以城帶鄉、以工補農、統籌城鄉發展的新型城鄉關系；2006年全面消除農業稅，公共財政和公共服務向農村傾斜覆蓋；黨的十七屆三中全會提出城鄉一體化發展目標；黨的十八大后推進精準扶貧工作；黨的十九大提出鄉村振興戰略，推動鄉村優先發展。政府限制工商資本下鄉，以及國家在“三農”政策上作出優先安排，目的是通過政策手段消除市場的負面效應，促進城鄉均衡發展。
中國在推進城鎮化過程中，并未忽視鄉村發展和鄉村建設，鄉村構成中國發展的穩定大后方。保護型城鄉關系下的中國城鎮化，既不同于計劃經濟體制下的城鄉分割，也與其他發展中國家被資本主導的城市化方式不同。在保護型城鄉關系下，農民向城市自由流動，同時保留鄉村，將鄉村當作退路，形成中國獨特的農民進城模式。保護型城鄉關系下的城鎮化模式，具有以下兩方面優勢。
一是提高農民的進城能力。改革開放之后，農民是城鎮化的主力軍。以長三角和珠三角為代表的東部沿海地區率先走向工業化。這些地區的農民自20世紀80年代開始就逐步脫離農業生產，隨著產業發展和土地開發，這些地區受城市輻射，鄉村被城市覆蓋，農民較早完成身份轉換，變成市民。廣大中西部地區的農民進城依托家庭分工與家庭積累。中西部地區青壯年勞動力外出務工，形成老年人留守務農、年輕人務工的家庭分工模式。通過“半工半耕”獲得務農和務工兩份收入，農民便可積累較多資源投入到子女教育和到城鎮購房上，通過家庭合力來實現城鎮化。農民在參與到城鎮化過程中，沒有喪失土地生產資料，農業剩余留在農村，體現了中國制度優勢。
二是降低社會風險。其他發展中國家在城鎮化過程中，農業人口大量涌入城市，資本下鄉使土地集中，當進城人口在城市無法獲得穩定收入，就會產生“貧民窟”問題。中國不存在城市“貧民窟”，原因是在保護型城鄉二元結構下，農民可進可退，當農民有機會進城買房定居時，他們選擇進城，當農民沒有能力在城市維持穩定的生活時，他們有條件返回鄉村。農民在鄉村擁有住房和土地，就不會出現農民流離失所情況，我國城鎮化的風險大幅降低。
五、推進中國特色新型城鎮化需做好配套工作。
目前我國處于城鎮化新階段，推進新型城鎮化，需重點做好“有序推進農業轉移人口市民化”工作。圍繞這一點，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》在“推進符合條件農業轉移人口落戶城鎮”“推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務”與“建立健全農業轉移人口市民化推進機制”等方面，提出若干政策要求。推進新型城鎮化，除了要落實《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出的各項政策外，還需要做好如下工作。
一是做好產業布局。工業化是城鎮化的基礎，我國所取得的巨大的城鎮化成績，離不開改革開放之前建立的健全工業體系，以及改革開放之后我國成功融入全球產業體系。中國成為世界工廠，加工制造業為農民工提供大量的就業崗位。當前我國面臨產業升級壓力，需要改變在全球產業分工中的位置，朝著高端制造業奮進。站在新型城鎮化角度看，推動產業升級，需要處理好產業升級與低端制造業的關系。當前階段，相對低端的加工制造業依然是農民就業的主要領域之一，不宜將產業升級與低端制造業對立起來。堅持“三輪驅動”的中國現代化路徑，不要急于消滅小農經濟，而要繼續發展加工制造業，同時加快科技進步與產業升級。在目前的政策實踐中，尤其要避免一些地區基層政府采取的環保督查“一刀切”做法對中小企業造成的損害。
二是提升縣域治理能力。目前，我國東部沿海農民已經基本完成向市民化身份轉換，均等化的城鄉公共服務體系基本建立。廣大中西部地區存在第一代農民工返鄉，與第二代農民工城市融入問題。第一代農民工屬于60后、70后，他們從上世紀90年代到2000年前后外出務工，這批農民工中的少數佼佼者獲得穩定職業，在城市買房定居，實現身份轉換，絕大部分人沒有能力進城，一些已經返回鄉村，還有一些預期過幾年再返回鄉村。由80后、90后組成的第二代農民工與第一代農民工存在差異，這些年輕農民工沒有農業生產經歷，他們將進城定居作為生活目標。
鑒于大中城市高房價和生活成本壓力，大部分第二代農民工選擇家鄉所在地縣城作為城鎮化目的地。很多中西部地區村莊中三分之一甚至一半以上的家庭，近幾年在當地縣城購買商品房?？h城成為農民城鎮化的主戰場。縣域城鎮化的尷尬之處在于，縣城工業化不足，就業機會有限，同時又脫離農業生產，進城定居農民可能會面臨低收入和生活成本高的擠壓。隨著大量農民到縣城買房，未來大部分中西部地區縣城人口規模，將從目前的幾萬人擴大到十幾萬人，甚至更多。全縣一半的人口從鄉村進入縣城，這將改變中國基層社會結構。縣域城鎮化會帶來縣域治理壓力。提升縣域治理，一是要做好公共服務供給，二是要防止縣城房地產泡沫，避免縣城變“鬼城”。
三是有序推進鄉村振興。城鎮化減少農業人口，會帶來鄉村的空心化甚至鄉村的衰敗。推進中國特色新型城鎮化，需處理好與鄉村振興的關系。大量人口集聚在鄉村，則現代化沒有出路；城鄉差距過度拉大，則又不符合城鄉融合發展定位。處理好二者關系的關鍵是準確把握鄉村振興戰略定位。實施鄉村振興的目的是逐步消除城鄉差距，但是必須明確一點，消除城鄉差距不是放緩城鎮化步伐和城市發展速度，消除城鄉發展的根本出路在于繼續發展。在保護型城鄉關系下，城市發展得越快，經濟保持繼續增長，國家財力將增強，國家對鄉村的轉移支付力度越大，城市帶動鄉村的能力越強。推進鄉村振興，長期來看是要實現城鄉均等化，短期來看則是要通過鄉村底線建設，發揮好鄉村在中國現代化事業中的“穩定器”與“蓄水池”功能。
四是科學制定“三農”政策。2019年中央一號文件明確“三農”作為“壓艙石”的定位。目前我國經濟增長放緩，中國發展面臨的外部壓力增大，城鎮化風險也同步提高。數以億計的農村人口流入城市，各種不可預期的風險因素在增加。當前各項農村改革正在推進，站在新型城鎮化有序推進角度看，科學制定“三農”政策需重點把握兩塊。一是農村土地制度改革要堅持公有制底線，嚴禁工商資本下鄉圈地；二是堅持不排斥小農經濟的中國農業現代化道路，將土地向務農主體配置，讓農民成為農業現代化主體，探索小農戶與現代農業有機銜接機制。
文章來源：人民論壇
