土地出讓金的變與不變
2021 年 6 月 4 日，財政部發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》的財綜[2021]19 號文。
哪些房地產相關收入歸地方？
我們的地方財政收入主要由預算內收入和預算外資金收入構成，后者主要是一些行政事業性收入，預算內收入主要是一般預算和政府基金預算收入，政府基金收入主要就是土地出讓金收入，一般預算中的稅收收入，除了增值稅和所得稅是中央和地方共享，大部分地產相關稅收都歸地方所有，包括：房產稅、土地增值稅、契稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等。
中國財政、幾分地產？
以 2020 年為例，全國一般預算收入 18.3 萬億，其中地方 10 萬億，契稅 7061 億，土增稅 6468 億，房產稅 2842 億，耕地占用稅 1258 億，城鎮土地使用稅 2058 億，幾個房產特有的稅種約 2 萬億；全國政府基金收入角度，20 年全國政府基金收入 9.35萬億，地方為 8.99 萬億，而其中土地出讓金 8.4 萬億；此外房地產企業所得稅，2020年約 4120 億，其中由此我們看出（2+8.4+0.4）/（18.3+9.35）=39%，可以看出，中國財政、四分地產！如果考慮企業所得稅 60%歸中央，我們可以算出，（2+8.4+1.65）/(10+8.99）=63.5%，也就是說，地方財政超六成靠地產。
土地出讓金劃轉稅收部門征收，并不意味著土地出讓金劃歸中央，更不意味著土地出讓金退出歷史舞臺，范圍和分成都不會變：我們認為此次劃轉只是《國稅地稅征管改革方案》的落實，而 19 號文第 8 條也說明“除本通知規定外，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行”，也就是非稅收入稅務部門征收，二隊范圍、分成等都不變。這意味著，土地出讓金變的是形式，不變的是實質。
如何降低土地財政依賴度，從交易環節向持有環節過度？
19 號文有人說是告別土地出讓金，有人說政策是降低土地財政依賴度，我們認為可能性都較低，因為解決土地財政依賴度并不是依靠征管體制的改革，而更多的是依靠經濟轉型和改革，這將是一個循序漸進的過程。
而另一方面，征收房地產稅是否能替代土地出讓金，我們認為較難，以 400 萬億存量住宅算，就算不計免征按 1%稅率算，也只能征 4 萬億，很難替代，如果記首套免征預計僅能替代土地增值稅。
投資建議：土地財政的依賴程度高是事實，地方財政超六成靠地產，而解決這一問題不是通過征管體制改革，而更多是經濟改革，因此此次文件改變的是土地出讓金的形式而不變的是實質，從交易環節向持有環節征房產稅相信是一個非常審慎的過程（稅率低有免征），中國經濟短期想離開地產并不是容易的事。
從房企角度看，三道紅線將在未來三年深刻改變房企經營行為，不少企業不得不加速推出降檔舉措，行業風險溢價率下行，降檔房企債性價值提升、股性價值減弱，過去以高預期毛利率為主的強投資公司將弱于以低毛利率投資預期的強運營公司，我們持續推薦：1）優質龍頭：萬科 A、保利地產、金地集團、融創中國、龍湖集團、招商蛇口；2）優質成長：金科股份、中南建設、陽光城、新城控股、旭輝集團、龍光集團；3）優質物管：招商積余、保利物業、碧桂園服務、新城悅服務、永升生活服務等；4）低估價值：城投控股、南山控股、大悅城、光大嘉寶等；5）中介和代建：貝殼、綠城管理控股等。
土地出讓換“收款人”， “土地財政”你還好嗎？
接受證券時報記者采訪的專家認為，非稅收入征繳體制機制改革的不斷推進，有利于提高征管效率，加強非稅收支管理的規范性。本輪征管職責劃轉工作不改變財政部門的管理職權和土地出讓金分成，因此對“土地財政”生態影響甚微。不過，隨著稅務部門深入參與征收工作，后續應繼續推進土地開發環節改革。
目前，中國已實現省級和省級以下國稅地稅機構合二為一，社保費征收職責劃轉也順利完成，而非稅收入征管職責劃轉仍在穩步推進中。今年以來，財政部也曾決定將自然資源部門負責征收的土地閑置費、住房城鄉建設等部門負責征收的按行政事業性收費管理的城鎮垃圾處理費劃轉至稅務部門征收。
華夏新供給經濟學研究院院長賈康表示，本輪四項政府非稅收入劃歸稅務部門征收，將降低政府行政成本，提高公共部門的分配機制綜合績效，通過提高征收規范性，減少欠繳、拖延等過去收繳工作彈性過大的狀況。
賈康進一步指出，政府非稅收入劃轉至稅務部門征收已有先例，如基本養老金等社保費的征收職責劃轉到稅務部門后，通過安置分流原社會保險經辦機構相關人員，從而基本消除管理部門相關固定費用，明顯降低了政府行政成本。稅務部門的依法執收權威性更強，約束力也更強，行政成本較為透明，本輪四項政府非稅收入劃轉至稅務部門后，相信也能實現減少欠繳遲繳、降低總體征收成本的效果。
征收機構轉變
“土地財政”生態影響甚微
據財政部數據，2020年中國地方政府性基金預算本級收入89927.16億元。其中，國有土地使用權出讓收入84142.29億元。
可以看出，國有土地使用權出讓收入是地方政府性基金收入的主要來源，關系到“土地財政”生態。因此，在《通知》發布后，社交媒體上出現了如“土地財政退出歷史”等類似聲音，擔憂地方土地出讓收入分成與土地出讓工作受沖擊。
多位專家一致認為，從《通知》提出四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策繼續按照現行規定執行，以及財政部公示的國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入征繳流程來看，本輪改革工作未涉及中央和地方政府收入分成以及土地出讓流程的調整。
易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進指出，稅務部門“入場”，將土地出讓金的征收從“財政部門管理、自然資源部門負責征收”模式調整為“財政部門管理、稅務部門負責征收”模式。同時《通知》還要求央行、自然資源部門和住房監管部門等密切配合，做到信息溝通。可以看出，土地出讓金的收支最終還是由財政部門把控。唯一變化的就是在征收實務工作中，稅務部門即各地稅務局承擔了相關的工作。
賈康認為，所謂“土地出讓金退出歷史”的論調無疑是過度解讀。土地出讓金是土地使用權的經濟表現，市場經濟中國有土地的使用權也要形成對價。如果土地出讓金僅改變征收部門，而未調整資金去向，應認為基本上只存在正面影響，也就是通過征管更加規范的稅務部門開展征收工作，能有效避免資金欠繳、拖延現象。
南開大學經濟學院財政學系教授郭玉清告訴筆者，土地出讓金劃轉稅務部門征收，將有利于中央統籌掌握地方土地收入的體量、支出等信息，對全國各地區土地出讓收入進行統籌管理，遏制地方政府推高房價獲取土地批租收益的自利動機。但由于政策尚未改變中央和地方政府的收入分成，其對土地出讓工作的影響短期還比較小。
應繼續推進
土地開發環節改革
值得注意的是，《通知》還明確，征管劃轉工作將先試點后推開。自2021年7月1日起，選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省（自治區、直轄市、計劃單列市）以省（區、市）為單位開展征管職責劃轉試點，探索完善征繳流程、職責分工等，為全面推開劃轉工作積累經驗。自2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。
賈康告訴筆者，伴隨著本輪國有土地使用權出讓收入的征收職責劃轉，后續財政等管理部門是否會調整土地出讓金使用的相關規則，比如中央財政是否會對資金加強集中管理等，需繼續關注。
國家稅務總局黨委書記、局長王軍曾提出，構建起社會保險費和非稅收入征繳體制機制，將有利于為提高社會保險費統籌層次奠定良好基礎，有利于為研究推進適時完善繳費比率和推進非稅收入法治化進程奠定良好基礎。
在賈康看來，在土地出讓金的征收部門劃轉后，可以繼續討論是否能在土地開發后形成的不動產（包括住房）持有環節征稅。地方政府如果每年能夠相對穩定地獲得財產稅，稅基每隔一段時間重新評估，這樣的機制將會促使其有更多動力去優化本地投資環境和公共服務，地方政府也就做了自身的財源建設。土地開發形成的不動產（包括住房）持有環節的稅收，也會對土地開發前的批租環節形成的使用權價位有所約束，地方政府在土地開發環節不會偏激地一味傾向于抬高地價，從而造成所謂“土地財政”短期行為。
文章來源：天風證券、證券時報
