2021年9月1日，上海市人大常委會發布的《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）正式實施。這為上海城市更新工作提供了法律保障，對有序推進城市更新具有重要的指導意義。在此，對《條例》的十大要點進行解析。
我國首個直轄市城市更新地方立法
城市更新是城市再繁榮的必然舉措，通過城市更新來實現城市低成本且高質量的內涵式增長。而推進城市更新，立法是關鍵。當前我國已經開展城市更新領域地方立法的城市有三個，分別是深圳、上海和廣州。其中，深圳市地方立法從征求意見到地方人大常委會表決通過耗時5個月；上海市的以上過程僅耗時15天；而廣州的地方立法征求意見環節已經結束，目前正根據反饋意見進行修改和完善。可以看出，在深圳市城市更新實踐和立法的基礎上，后續城市的立法進度在逐步加快，特別是上海市動作迅速，僅用15天時間就完成從征求意見到條例表決通過的立法過程，上海市對城市更新地方立法也是我國首個直轄市，即目前行政層級最高的地方立法。
清晰詮釋了城市更新的內涵
《條例》中規定的城市更新內涵，是指在本市建成區內開展持續改善城市空間形態和功能的活動，具體包括：（一）加強基礎設施和公共設施建設，提高超大城市服務水平；（二）優化區域功能布局，塑造城市空間新格局；（三）提升整體居住品質，改善城市人居環境；（四）加強歷史文化保護，塑造城市特色風貌；（五）市人民政府認定的其他城市更新活動。
在實際操作中，城市更新有三種模式，這三種模式對應三種不同的運作模式和投融資模式。一是拆除重建，是指大部分建筑都被推倒重來，按新的規劃重新建設。最典型的是城中村拆遷、棚戶區改造、老工廠的拆除等。投融資模式基本上是房地產開發的模式。二是有機更新，是以原房屋建筑的保留為主，少量拆建，建筑承載的產業進行了升級。此類更新因主要涉及商業不動產，市場化投資力量比較強，對資產管理運營的要求比較高。三是綜合整治，是不涉及房屋結構的拆除、改造，主要對房屋的配套設施和周邊環境進行整治、更新。包括老舊小區改造、河道整治、公園再生等都屬于此類。
明確以保留保護為主的“留改拆”并舉原則
《條例》明確了城市更新的原則：堅持“留改拆”并舉、以保留保護為主，遵循規劃引領、統籌推進，政府推動、市場運作，數字賦能、綠色低碳，民生優先、共建共享的原則。
我國的城市更新的發展原則實際上是伴隨著我國城市更新的發展歷程而變化的。我國城市更新經歷了從改革開放建立市場經濟體制，開展大規模的舊城功能結構調整和舊居住區改造；到快速城鎮化時期的舊區更新、舊工業區的文化創意開發、歷史地區的保護性更新；再到現在進入強調以人為本和高質量發展的轉型期，更強調城市綜合治理和社區自身發展的新局面。這一發展過程是一個“拆改留”到“留改拆”的過渡；是以拆除重建到保留保護漸進式更新為主；是從經濟發展到民生優先的過程；上海的城市更新指出了現在城市發展的核心，就是踐行“人民城市”重要理念，貫徹共建共享的原則。
確立并加強城市更新的工作機制
《條例》明確了市人民政府應當加強對本市城市更新工作的領導。設立城市更新中心，按照規定職責，參與相關規劃編制、政策制定、舊區改造、舊住房更新、產業轉型以及承擔市、區人民政府確定的其他城市更新相關工作。
對于這點上海早有實踐，2020年上海地產集團成立城市更新中心，是上海破解舊改資金和收儲難題、構建政企合作新模式的一項創舉。城市更新中心揭牌當日，上海市委書記李強表示，這是一次機制體制上的改革，不僅是為了幾塊成片舊里城區的改造，更重要的是著眼于城市未來有機更新的謀劃。
同時，《條例》提出，依托“一網通辦”“一網統管”平臺，建立全市統一的城市更新信息系統。說明今后城市更新項目的實施和全生命周期管理將進行統一的信息化和大數據管理。有利于有關部門城市更新活動統籌推進、監督管理。
軌道交通場站TOD開發納入城市更新
《條例》提出，加強公共停車場（庫）建設，推進軌道交通場站與周邊地區一體化更新建設。
上海作為國內較早開通地鐵的城市，軌道交通物業綜合開發在國內城市中起步較早，中心城區的核心站點都已進行了綜合開發，上海規劃有40個軌道交通場站，十四五期間上海將聚焦“6+1”個軌道交通場站的盤活開發利用。這次《條例》將軌道交通場站與周邊地區的一體化更新建設納入到城市更新，這給上海軌道交通場站綜合開發提供了法律依據，有助于上海進一步圍繞TOD（Transit-Oriented Development）的理念進行城市更新與綜合開發，對上海盤活開發利用軌道交通場站土地意義重大。
鼓勵金融產品創新支持，享受稅收優惠
《條例》提出，鼓勵金融機構依法開展多樣化金融產品和服務創新，滿足城市更新融資需求。同時，支持符合條件的企業在多層次資本市場開展融資活動，發揮金融對城市更新的促進作用。另外，城市更新項目，依法享受行政事業性收費減免和稅收優惠政策。
當前房地產金融監管政策空前嚴厲，金融系統嚴格執行房企“三線四檔”和房地產貸款集中度要求，防止銀行保險資金繞道違規流入房地產市場。而對于城市更新，《條例》明確提出金融鼓勵支持，并已經成立了800億的城市更新基金，說明金融系統全面支持發展城市更新項目。行業與產業的發展離不開金融和資本的支持，未來城市更新有望嫁接金融資本翅膀，探索REITs等資產證券化的退出模式，建議企業積極關注。
釋放公共空間，可增加建筑量和建筑高度
《條例》提出，對零星更新項目，在提供公共服務設施、市政基礎設施、公共空間等公共要素的前提下，可以按照規定，采取轉變用地性質、按比例增加經營性物業建筑量、提高建筑高度等鼓勵措施。
上海城市更新中的工業用地轉型實際操作過程中，會有很多工業用地的控規是綠地，造成產權人在工業用地轉型過程中沒有積極性，放緩了整個區域的更新進程，區域功能升級也進展緩慢，不利于整體城市更新的推進。若可以創新機制，鼓勵權利人通過代建一定面積的公共綠化空間，獎勵一部分建筑量或可以提高建筑高度，既可以改善區域環境，增加公共綠化空間，實現社會效益，又能夠對區域產業進行轉型升級，推動土地的集約節約利用，實現經濟效益，從而多贏。
創新土地供應政策，可采取協議出讓方式
《條例》提出，鼓勵在符合法律規定的前提下，創新土地供應政策，激發市場主體參與城市更新活動的積極性。對于沒有條件，不能采取招標、拍賣、掛牌方式的，經市人民政府同意，可以采取協議出讓方式供應土地。同時規定，物業權利人可以通過協議方式，將房地產權益轉讓給市場主體，由該市場主體依法辦理存量補地價和相關不動產登記手續。
土地供應政策是激活城市更新的根本。在實際操作中，需要界定不具備條件采取招拍掛方式出讓的土地，如果一旦土地可以通過協議出讓，有利于原權利人城市更新積極性的提高，因為土地通過招拍掛出讓不能保證原權利人一定能拿到土地，而采取協議方式，能夠確保原權利人獲得土地。同時允許原權利人通過協議方式轉讓，這對于權利人來說是比較好的退出方式，有利于市場專業主體的參與，實現土地的價值。
新增或保留歷史建筑，可容積率獎勵或異地補償
《條例》城市更新因歷史風貌保護需要，建筑容積率受到限制的，可以按照規劃實行異地補償；城市更新項目實施過程中新增不可移動文物、優秀歷史建筑以及需要保留的歷史建筑的，可以給予容積率獎勵。
這一規定將激活多年因經濟效益無法平衡的市中心舊區改造項目。當前上海還存在一批尚未改造的舊區，這些舊區因為歷史建筑較多，容積率限制等因素，導致改造成本較高，無法實現有效的經濟平衡。提出異地補償和容積率獎勵，都是為了激活這類“難啃的骨頭”，能夠在經濟效益上實現平衡，從而激發市場專業主體積極參與。
支持浦東新區創新探索，成熟時全市推廣
《條例》單列浦東新區，賦予了浦東新區人民政府更大的自主權。明確浦東新區政府可指定統籌主體，鼓勵浦東空間垂直利用、復合利用，加強舊區改造，盤活產業用地。將浦東作為先鋒試點，探索創新城市更新機制、模式，并在未來將其應用到全市。
這一規定呼應了中央《關于支持浦東新區高水平改革開放、打造社會主義現代化建設引領區的意見》，賦予了浦東新區改革開放新的重大任務。浦東新區作為引領區，自然需要在城市更新上創新機制，引領全市在城市更新領域的突破和創新。
文章來源：易居研究院
