隨著國辦函〔2023〕115號PPP新機制的出臺，政府與社會資本合作進入一個新的歷史發展時期，新機制要求政企合作項目“一律采用特許經營模式、聚焦使用者付費項目、政府不給予缺口補助、不承諾最低收益”等一系列規范嚴格的要求，與正在推行的規范實施的EOD模式是不謀而合的?，F階段EOD項目落地實踐中，多數項目的實施與新機制規范要求是不謀而合的，但也有部分EOD項目在項目實施模式、實施主體選擇等方面存在著不合規之處。新機制出臺后，如何按照新機制的要求規范實施，實踐中尚有不少的新問題需要明確和把握，這也是EOD項目規范實施的要求。筆者結合新機制的要求及多起EOD項目實操經驗，圍繞EOD項目落地實踐中遇到的問題予以解析，以期對大家有所啟發和幫助。
一、新機制下，EOD項目落地模式及實施方式如何選擇
按照新機制的規定，政府和社會資本合作應限定于有經營性收益的項目，主要包括交通項目，物流樞紐、物流園區項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理項目，公共服務項目、新型基礎設施項目，盤活存量和改擴建有機結合的項目等。顯然作為生態環保領域的EOD項目是符合特許經營實施范圍的。同時，作為“金融支持”的市場化“自平衡”項目，顯然屬于新機制要求的政企合作項目范疇。為此，新機制出臺后的EOD項目應選擇適用特許經營模式。
一直以來的實踐中，EOD項目常見的實施方式主要有特許經營、ABO、投資人+EPC、F+EPC等模式。隨著國辦函〔2023〕115號的出臺，EOD作為典型的政府與社會資本合作項目，毫無疑問，也應一律采用特許經營模式實施，這是現階段EOD模式項目合規實施的基礎?，F實中也有部分地方的項目實施模式仍選擇采用ABO授權經營模式，或投資人+EPC、F+EPC、EPC等模式。這些仍在繼續延用的模式是否符合新機制的要求，是否符合合規性要求，能否經得起未來的審計及督查，尚存在較大的不確定性。尤其是直接采用“EPC”模式招標的EOD項目，誰來招標，錢從哪里來，運營誰來負責，如何實現“不依靠來自財政的補貼”的自平衡等問題，都是需要認真考量的。
為此建議：新機制出臺后的EOD項目，在實施過程中選擇模式時，從依法合規的要求來說，還是應首先選擇特許經營模式。至于項目的實施方式，鑒于EOD項目“一體化”實施的要求，結合項目的實際情況，采用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等實施方式都是可行的。但無論哪一種實施方式，都需要在前期審批的特許經營方案及后期要簽署的特許經營合同中清晰界定各方權責利關系，明確約定建設和運營期間的資產權屬及責任。
二、新機制下，EOD項目入庫實施方案與“特許經營方案”
絕大多數的EOD項目是在入庫后才著手準備實施的，入庫的“實施方案”顯然也只是為了“入庫”使用，此時的實施方案并不具備“可實施性”，只是為了符合“生態環保金融支持”的入庫要求。尤其在新機制出臺后，采用特許經營模式的項目需要編制可行性報告及特許經營實施方案，而該入庫申報的實施方案顯然不是也不具備“特許經營實施方案”的特征。實踐中很多的人“誤以為”入庫實施方案可以作為項目招標落地的實施方案直接使用，這顯然是很大的“誤解”。
新機制背景下，建議EOD項目入庫后進入實施階段，應盡快編制項目采用特許經營模式的可行性報告以及特許經營實施方案，并按照規范要求明確采用特許經營模式的各項規范要求。而絕不能直接將入庫實施方案作為項目招標落地的實施方案，尤其不能和特許經營實施方案混為一談，否則將嚴重影響整個項目的規范實施和有效落地。
三、新機制下，EOD項目實施主體如何選擇和確定
EOD項目的實施主體也即生態保護修復主體，按照國辦發40號文的規定“公開競爭引入生態保護修復主體”。按照國辦函〔2023〕115號文的要求，作為政企合作的EOD項目的實施模式也應為特許經營，那么項目的實施主體實際就是項目的特許經營主體，該主體選擇無疑也應通過公開競爭方式選擇。但在實踐中，多數地方政府以授權的方式直接確定本級地方國企為項目實施主體，而非確定特許經營主體，更有的是政府與國有企業聯合申報EOD項目，直接確定了地方國有企業的實施主體身份。如果項目招標時按照特許經營模式實施的話，相當于政府未經任何法定程序，直接將項目的特許經營權授予了地方國有企業。顯然，按照新機制的規定，以該種方式確定的實施主體或特許經營主體是不符合合規性要求的。
實踐中，EOD項目的特許經營主體是否只能為地方國有企業？當然不是。按照新機制的要求，實踐中在公開選擇項目特許經營主體時，可以是地方國有企業，也可以是央企及民企組成的聯合體，有的還應按照國辦函〔2023〕115號文要求優先選擇民營企業獨資或控股。
新機制要求優先選擇民營企業參與特許經營項目，實踐中民企如何選擇，包括支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）要求的“應由民營企業獨資或控股的項目及民營企業股權占比原則上不低于35%的項目”，在選擇合作主體時是否能或者如何規范做到等，對此，官方解釋已經明確：一是采用轉讓—運營—移交（TOT）方式或盤活存量資產方式實施的項目可以不受此“清單”的約束；二是新機制中提到的股權比例是指項目公司的股權比例；三是如按照清單要求選擇特許經營者，第一類或第二類無民營企業參與投標，是可以擴大到國有企業參與，但一定看是否真實沒有民營企業參與，還是設置了過高門檻導致民營企業沒辦法參與，又或者是招標公告的發布渠道不夠公開透明。
四、新機制下，EOD項目建設資金從哪來
EOD項目的建設資金從哪里來，實踐中的多數人認為，全部來源于銀行融資，其實不然。EOD項目建設資金來源包括：中央預算資金、地方財政資金、專項債、企業自有資金、銀行貸款等不同渠道。EOD模式的規范性文件要求EOD項目應“依法依規推進項目規范實施,不以任何形式增加地方政府隱性債務”“不得以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益；不涉及運營期間政府付費”。如EOD項目采用特許經營模式，按照新機制的規定，特許經營項目“政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持”。按照官方的解釋，這里是指廣義的政府投資支持，包括了中央預算內投資、中央專項建設基金、地方預算內投資、地方政府專項債券、特別國債等都在內。
五、如何理解新機制要求的“政府付費只能按規定補貼運營”與EOD要求的“不涉及運營期間政府付費”
新機制要求“政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本”，字面上看，與EOD項目要求的“不涉及運營期間政府付費”規定有所不同，如何理解“政府付費只能按規定補貼運營成本”？對此，官方的解釋是，政府對特許經營項目的補貼應是行業通行的補貼，不可以是僅針對單個項目單獨給予的補貼；同時，特許經營項目在運營階段的政府補貼不能額外新增地方財政未來支出責任。如果國家對該類項目有統一的補貼運營，可以按照規定繼續享受，如地鐵項目，即使不采取PPP模式也同等享受補貼，核心是不額外新增地方政府債務。
對于已經申請專項債且已發債的項目是否可以納入EOD項目范圍申報入庫？或者申報入庫的項目是否還可以申請專項債？這是多數EOD項目現實中遇到較多的問題。對此正確的答案是可以的。是否納入EOD項目范圍，關鍵看該子項目是否屬于必要的環境治理工程和產業發展項目。如果符合發專項債的范疇，只能說明該項目解決了建設資金來源，與能否納入整體EOD項目實施范圍沒有必要關聯性，同時如果該EOD項目入庫后，其中符合條件的子項目也可以通過發行專項債的方式解決建設資金來源。
六、新機制下，EOD項目的合規實施要點
毫無疑問，EOD項目屬于新機制調整和規范的范疇，新機制對EOD模式項目落地實施也提出了新的要求?；诙鄶祵π聶C制的理解和掌握不夠深入，建議實踐中應把握以下主要合規要點：一是規范采用特許經營模式；二是規范選擇項目實施內容，明確可授予特許經營權的項目及相關項目權益，同時要將環境治理項目與產業發展項目“一體化”實施；三是規范編制特許經營可行性報告及特許經營方案，尤其應保證項目整體財務及收支平衡測算真實合規；三是公平選擇特許經營主體，尤其是“支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）”中的項目特許經營主體確定時，保障民營企業公平參與的權利；四是規范特許經營項目招投標并規范簽訂特許經營協議等。
新機制的出臺給EOD項目落地及實施帶來了新的要求和規范，如何在新機制的要求下成功實施EOD項目，也是各參與方需要在實踐中探討的新問題。EOD項目的參與方涉及作為申報主體的政府，同時也是特許經營權人，涉及作為實施主體的國有企業，作為投資人或施工方的央企或民營企業，他們同時都有機會單獨或以聯合體形式成為項目的特許經營主體，他們還重點關注涉及項目融資、項目運營、項目收益保障、項目退出等問題。同時還有項目的實施模式、實施內容、交易架構、項目實施主體投資建設運營能力、項目的回報來源等影響EOD項目成功落地的諸多因素。為此，新機制下的EOD項目要實現成功落地實施，還需要社會各方的共同努力。
文章來源：新基建投融圈
