“堅持政府引導、市場運作、公眾參與，推動轉變城市發展方式。”近日，住房城鄉建設部發布《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》（以下簡稱“《通知》”），針對城市更新提出了城市體檢先行、規劃統籌、城市設計引導、可持續實施、“留改拆”并舉等要求。
有城市更新領域的資深人士介紹，本次文件是繼“城市更新防止大拆大建”通知之后，時隔兩年住房城鄉建設部再次提出的城市更新頂層文件，再次明確了城市更新各環節的價值、意義、要求和任務，體現了規范性、針對性、指導性，意義重大。
據了解，在近年來的城市更新實踐中，已經涌現出大量的成功案例，在城市更新的投融資、便民利民、歷史文化保護、可持續運行等方面探索出了諸多經驗。
創新可持續實施模式
此前，城市更新的參與者多為國企，深度參與其中的民營企業數量較少。對于民營企業來說，城市更新的資金投入大，回報周期長，也面臨著更大的營收風險。
針對資金問題，《通知》中提到，要健全城市更新多元投融資機制，加大財政支持力度，鼓勵金融機構在風險可控、商業可持續前提下，提供合理信貸支持，創新市場化投融資模式，完善居民出資分擔機制，拓寬城市更新資金渠道。
愿景集團在北京、深圳、重慶等地擁有豐富的城市更新建設經驗，愿景集團副總裁張恒斌告訴記者，作為重大發展工程和民生工程的城市更新，具有資金需求大、利益主體多、管理節點密、收益算賬難等特點，這次文件里再次強調了政府、金融機構、企業、居民的參與要求，對于建立穩定可預期的投融資機制，推動城市更新決策部署更好落地，從而建立政府引導、市場運作、公眾參與的城市可持續更新模式，具有十分重要的意義。
愿景集團在其經驗總結中曾提到，單純依靠政府財政推進系統性的城市更新行動，顯然不能實現資金平衡和可持續發展。因此，政府在城市更新中的角色定位，應由“直接參與”轉為“秩序保證”，由政府主導轉為“政府+市場”。隨著城市更新的深入發展，社會資本將作為推動城市更新資金、動力的來源，成為城市更新發展的重要推動要素之一。
如今，已經有一些城市更新項目嘗試了多渠道的資金來源，如《關于印發城鎮老舊小區改造可復制政策機制清單（第七批）的通知》中提到的“魯谷模式”：引入社會資本對老舊小區“面子+里子”“硬件+軟件”一攬子改造，增加養老服務驛站、社區食堂等適老化設施，新建立體停車設施緩解停車難問題。
據了解，為了引入社會資本，北京市石景山區的魯谷街道結合實際情況將街道片區內多個老舊小區項目打捆招標，有效整合片區資源，降低管理成本，提升工作效率。通過便民配套、片區內廣告收益、社區運營增值服務收益和一定的施工利潤，確保社會資本微利可持續；同時明確了中標單位需要每年向物業進行反哺，與政府適當的獎勵資金相結合，調動物業積極性，融洽物業與居民之間的關系，提升物業繳費率，形成物業可持續發展的良性循環。
此外，本次文件還提出建立政府、企業、產權人、群眾等多主體參與機制，鼓勵企業依法合規盤活閑置低效存量資產，支持社會力量參與，探索運營前置和全流程一體化推進，將公眾參與貫穿于城市更新全過程，實現共建共治共享。正是在有效盤活閑置低效存量資產后，魯谷項目中增加了養老服務驛站、社區食堂等適老化配套，又結合停車難的現狀新建了立體停車設施，提升了居民生活體驗感。
今年，支持多元化資金進入城市更新市場已經寫入了很多地方的政策文件。7月4日南京市印發的《南京市城市更新辦法》中提出，南京市建立政府、企業、居民等多方主體合理共擔機制，推動各類資金共同參與城市更新。市、區人民政府和江北新區管理機構安排資金，對涉及公共利益的城市更新項目予以支持。具有示范效應的城市更新項目，優先推薦申請國家、省專項獎補資金。
突出規劃 “留改拆”并舉
“市域一體化，是統籌搭建市級更新平臺，探索金融創新、產業創新以及科技創新；區域一體化，是與區級政府協同，結合區實際情況成立分平臺，理清區域內資源稟賦情況，多層次、多領域協同推進……”
在城鎮老舊小區改造可復制政策機制清單（第七批）中，住房城鄉建設部提到了“首開經驗”，以上即為首開方面介紹的其城市更新“四個一體化”經驗部分內容，其中特別突出了多層級的“規劃統籌”等特征。例如，在北京回龍觀商業步行街的打造中，首開攜手昌平區政府，瞄準“回天”區域消費空白，讓原本缺乏商業的舊貌變為了繁華的商業街區。
《通知》中同樣提到，要依據城市體檢結果，編制城市更新專項規劃和年度實施計劃，結合國民經濟和社會發展規劃，系統謀劃城市更新工作目標、重點任務和實施措施，劃定城市更新單元，建立項目庫，明確項目實施計劃安排。
在全局規劃之外，城市更新還對整改原則進行了闡釋。要求堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，鼓勵小規模、漸進式有機更新和微改造，防止大拆大建。加強歷史文化保護傳承，不隨意改老地名，不破壞老城區傳統格局和街巷肌理，不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價值的老建筑，同時也要防止脫管失修、修而不用、長期閑置。
如今，一大批保留了歷史文化原貌的城市更新項目不斷涌現。比如，南鑼鼓巷四條胡同（雨兒、福祥、蓑衣、帽兒）修繕整治項目，根據風貌保護要求和居民實際需求，確定“整體規劃、織補功能，還原規制、精細修繕，修舊如舊、保護風貌，分類施策、改善民生”的工作原則。項目充分聽取古建專家意見和建議，嚴格把控工藝和材料做法，最大限度保留院落胡同原有肌理、格局和老物件，真正做到修舊如舊。施工過程中最大限度拆除影響歷史風貌的違法建設，嚴格保護院落規制和傳統格局，有序實施保護更新和漸進式修復。
張恒斌認為，《通知》中提到的“統籌推動既有建筑更新改造、城鎮老舊小區改造、完整社區建設等”“堅持‘留改拆’并舉、以保留利用提升為主，鼓勵小規模、漸進式有機更新和微改造，防止大拆大建”等內容，進一步為從業者厘清了城市更新的內容和方向。
在此之前，住房城鄉建設部曾專門發文防范在城市更新過程中大拆大建的行為。2021年8月，住房城鄉建設部發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，要求除違法建筑和經專業機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規模、成片集中拆除現狀建筑，原則上城市更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%。提倡分類審慎處置既有建筑，推行小規模、漸進式有機更新和微改造。倡導利用存量資源，鼓勵對既有建筑保留修繕加固，改善設施設備，提高安全性、適用性和節能水平。
文章來源：中經城事
