后城鎮(zhèn)化時(shí)代的存量盤活和項(xiàng)目投資

2022年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率為65.22%，比上年末提高0.5個(gè)百分點(diǎn)，增幅進(jìn)一步回落。國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化快速增長(zhǎng)時(shí)期即將結(jié)束，邁入平穩(wěn)發(fā)展階段。在此背景下，地方政府及平臺(tái)公司的存量資產(chǎn)盤活和新增項(xiàng)目投資，又有了新的動(dòng)向。

一方面，在過(guò)去快速但較為粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，多年的投資拉動(dòng)之下，在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域形成一大批存量資產(chǎn)。現(xiàn)階段，如何實(shí)現(xiàn)存量資源資產(chǎn)的提質(zhì)增效，至關(guān)重要；另一方面，未來(lái)在城鎮(zhèn)化發(fā)展趨于精細(xì)化和結(jié)構(gòu)化的形勢(shì)下，投融資平臺(tái)公司如何優(yōu)化基建和產(chǎn)業(yè)的投資，亦十分關(guān)鍵。

8月31日，南京市人民政府印發(fā)《南京市盤活存量資產(chǎn)資源行動(dòng)方案（2023-2025年）》（寧政辦發(fā)〔2023〕28號(hào)，以下簡(jiǎn)稱28號(hào)文），進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)資源，更好統(tǒng)籌存量和增量，加快形成投融資的良性循環(huán)。

綜合比較，28號(hào)文是目前國(guó)內(nèi)已出臺(tái)盤活存量資產(chǎn)相關(guān)文件中，最具實(shí)操性的文件，值得各地參考借鑒。

10月17日，陜西省國(guó)資委發(fā)布《陜西省省屬企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），加強(qiáng)省屬企業(yè)規(guī)范投資管理，發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用，切實(shí)防范投資風(fēng)險(xiǎn)，著力提高投資效益，更好地落實(shí)國(guó)有資本保值增值，在房地產(chǎn)和金融兩個(gè)領(lǐng)域提出了負(fù)面清單，受到各界廣泛關(guān)注。

盤活存量國(guó)有資產(chǎn)資源的目標(biāo)

關(guān)于盤活存量資產(chǎn)的目標(biāo)，我國(guó)盤活存量資產(chǎn)的綱領(lǐng)性文件——《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào)）明確指出：有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，對(duì)于提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平、拓寬社會(huì)投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)負(fù)債水平等具有重要意義。

28號(hào)文則開(kāi)宗明義：不斷探索特大城市盤活存量資產(chǎn)資源的新路徑，穩(wěn)定和擴(kuò)大有效投資，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，深化城市精明增長(zhǎng)，防范化解政府和企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)“活存量、促增量”，拓展高質(zhì)量發(fā)展新空間，為奮力推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化南京新實(shí)踐提供有力支撐。

不難看出，南京市要率先為特大城市盤活存量資產(chǎn)資源闖新路，有兩個(gè)目標(biāo)別具一格。一是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，這反映出南京市政府在盤活存量資產(chǎn)資源方面的產(chǎn)業(yè)思維，配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是深化城市精明增長(zhǎng)，這是落實(shí)2015年12月習(xí)近平總書(shū)記在中央城市工作會(huì)議上的講話精神，要堅(jiān)持集約發(fā)展，樹(shù)立精明增長(zhǎng)、緊湊城市的理念，符合我國(guó)城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期精細(xì)化發(fā)展的客觀要求。

盤活存量國(guó)有資產(chǎn)資源的范圍

28號(hào)文對(duì)于國(guó)有存量資產(chǎn)資源的分類非常清晰，各地在梳理存量資產(chǎn)資源過(guò)程中，可以參考此分類。按照土地資源、固定資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)等三大類進(jìn)行劃分：

（1）土地資源主要是城鄉(xiāng)低效建設(shè)用地、農(nóng)村集體土地等。

（2）固定資產(chǎn)，主要包括房產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、存量與改擴(kuò)建相結(jié)合的資產(chǎn)、儀器設(shè)備資產(chǎn)等。

（3）無(wú)形資產(chǎn)，包括股債權(quán)、未來(lái)收益權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、軟件資產(chǎn)等。

盤活存量國(guó)有資產(chǎn)資源的重點(diǎn)工作

國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào)文提出了盤活存量資產(chǎn)的七種方式，分別為基礎(chǔ)設(shè)施REITs，PPP/特許經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)權(quán)規(guī)范交易，發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司功能作用，盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合，挖掘閑置低效資產(chǎn)價(jià)值，兼并重組等；盤活存量資產(chǎn)的三大領(lǐng)域，分別為存量規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長(zhǎng)潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)；存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目資產(chǎn)；長(zhǎng)期閑置但具有較大開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的項(xiàng)目資產(chǎn)。在各地具體的實(shí)踐中，還需要有進(jìn)一步指導(dǎo)性的政策指引。

28號(hào)文提出盤活存量國(guó)有資產(chǎn)資源的七項(xiàng)重點(diǎn)工作，分別是積極盤活國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)資源、統(tǒng)籌盤活行政事業(yè)單位資產(chǎn)資源、有序?qū)嵤┑托в玫卦匍_(kāi)發(fā)、依法穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體閑置資產(chǎn)資源盤活、加快確權(quán)辦證及相關(guān)遺留問(wèn)題處置、有效提高存量資產(chǎn)項(xiàng)目收益水平、加強(qiáng)金融服務(wù)和政策支持等，每一項(xiàng)重點(diǎn)工作都有較為細(xì)致的表述。

舉例來(lái)看，對(duì)于存量與改擴(kuò)建相結(jié)合的綜合交通樞紐改造等資產(chǎn)項(xiàng)目，規(guī)范采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、綜合開(kāi)發(fā)等方式實(shí)施盤活。在具體的實(shí)踐中，借助特許經(jīng)營(yíng)的模式，交通類項(xiàng)目可以包裝路衍經(jīng)濟(jì)、物流園區(qū)、新能源等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，推動(dòng)存量與改擴(kuò)建相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有存量資產(chǎn)的有效盤活。

地方國(guó)有企業(yè)的投資管理

陜西省國(guó)資委出臺(tái)《陜西省省屬企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》，提出建立完善以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，推動(dòng)省屬企業(yè)規(guī)范投資管理，發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。《辦法》要求加強(qiáng)省屬國(guó)企投資的事前、事中和事后管理，并加強(qiáng)投資項(xiàng)目負(fù)面清單管理和風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)于地方國(guó)有企業(yè)做好固定資產(chǎn)投資和股權(quán)投資，具有一定的借鑒意義。

（1）加強(qiáng)投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理

《辦法》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了房地產(chǎn)和金融兩個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理。

在房地產(chǎn)領(lǐng)域：主業(yè)中有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的省屬企業(yè)，嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)境外房地產(chǎn)項(xiàng)目，嚴(yán)禁參與多輪競(jìng)拍高價(jià)拿地，嚴(yán)禁舉債購(gòu)地托市，嚴(yán)禁接盤高風(fēng)險(xiǎn)房地產(chǎn)企業(yè)和項(xiàng)目；主業(yè)中無(wú)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的省屬企業(yè)，禁止參與非自有土地競(jìng)拍、開(kāi)發(fā)，存量商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目嚴(yán)禁追加投資，存量土地盤活利用原則上應(yīng)當(dāng)與中省有主業(yè)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)合作開(kāi)發(fā)，嚴(yán)防行業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)。

在金融領(lǐng)域：主業(yè)中有金融業(yè)務(wù)的省屬企業(yè)，要建立健全金融與實(shí)業(yè)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，構(gòu)建有效風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處置機(jī)制；主業(yè)中無(wú)金融業(yè)務(wù)的省屬企業(yè)，嚴(yán)禁投資入股銀行、證券、信托、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)。

（2）提升投資項(xiàng)目的科學(xué)決策

眾所周知，投資決策的失誤造成的損失最為嚴(yán)重。在加強(qiáng)項(xiàng)目投資決策方面，《辦法》提出，省屬企業(yè)的重大投資項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)委托具備相應(yīng)資質(zhì)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展可行性研究并出具報(bào)告；投資決策前應(yīng)當(dāng)由有資質(zhì)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并出具投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告；委托第三方咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行論證。不難看出，《辦法》高度重視發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)企項(xiàng)目投資決策的作用，可以進(jìn)一步提升投資決策的可行性和流程合規(guī)性，值得各地投融資平臺(tái)公司在實(shí)踐中參考借鑒。

文章來(lái)源：城投研究