大力推廣綜合照護服務模式
上海市鼓勵以社區嵌入式養老服務為基點，鏈接機構養老和居家養老，促進各類養老服務形態的融合發展，提高運營能力和資源利用效率。探索“家庭照護床位”，讓居家老年人享受連續、穩定、專業的養老服務。與上海國際大都市生活品質相適應的老年人長期照護服務體系進一步完善，養老服務更加充分、均衡、優質。
上海市養老服務重點發展領域結構圖
（資料來源：上海市養老服務平臺-養老政策，和君康養事業部研究成果）
重點探索認知障礙照護服務
上海市鼓勵開展老年認知障礙社區建設實踐探索，實現全程服務，包括健康教育普及、篩查診斷便利、認知訓練有效、照料支持全面、服務對接高效和專業照護完備等方面內容。
鼓勵多業態綜合全面發展
老年人生活照料、康復護理、健康服務、產品用品等養老服務業全面發展，聚焦專業人員、科技手段、輔具應用、醫養結合、綜合監管等多方面。
上海市養老服務領域的已有政策，除對業態發展方向和側重的約定內容之外，另一重點就是從各個方面對養老服務的市場化開展，進行政策環境的持多方位優化，并在特定領域開始對政策的落地細則和機制進行不斷細化，包括“證照分離”改革的全面推開，相關注冊、登記、審批等流程的不斷簡化，相關業態領域的資金支持等。還有相關優惠補貼政策的持續優化；養老服務供給標準制度的不斷完善；不斷加強監督管理；鼓勵配套支持業態及市場要素等，包括長期護理保險相關建設內容。
但是，在政策落地細則與實效管理層面，仍面臨諸多痛點。
01
企業或項目融資難問題
雖然有多項金融扶持政策出臺，但養老服務仍存在融資難的情況，主要表現在如下方面：一是相關政策難落地，如政策提出“拓寬信貸抵押擔保物范圍”，但實際操作中，銀行仍偏好住宅、商業及工業房產為抵押物，不太接受養老及醫衛類房產抵押；二是配套政策落地機制缺乏，如“貼息貸款”沒有配套的財政補償機制或其他激勵機制，銀行缺少積極性對養老企業或養老項目進行貼息貸款；三是相關落地對民營企業的限制條件較多，如“養老專項債券及養老企業債”限制條件多，迄今僅有少數國資背景的企業發行了養老專項債券。而在各類養老企業中，民營養老企業在融資渠道、信用評估及優惠力度等方面面臨更大的困難；四是創新類政策體系不完善，如北京市2018年11月出臺的《北京市養老服務機構監管辦法(試行)》，在全國范圍內首次明確提出會員制，支持自建或自有的養老項目采用養老會員制，并提出具體要求，這在養老產業內屬于非常大的政策利好，但后續執行細則卻遲遲未見落實。
02
養老社區項目會員制的法律風險問題
長者通過購買養老會員，享有入住養老社區的權利，該模式下的養老會員費用可繼承、可轉讓、可溢價，但一般不予退還。由于養老社區往往區別于普通住宅小區，存在產權無法分割銷售等問題。長者在支付相應的會員費后，無法通過《物權法》取得相應入住房屋的所有權。加之“會員”這一概念缺乏明確的法律規定，使得“會員”養老模式長期游走于使用權與租賃權之間。另外，關于會員制養老機構的政府審批收緊，行政審批難。
03
相關利好政策落地的區別對待問題
一方面，對于營利性與非營利性養老服務機構，現有的養老服務相關補貼、優惠、土地獲取等支持性利好政策，仍然存在較大的區別對待現象，差異性補貼及稅費政策，直接造成同等條件下，營利性養老機構運營成本更高、市場議價能力更弱的局面。而非營利性機構不能進行利潤分配、融資困難等特性，亦阻礙著各類資本的投資熱情。另一方面，民營養老服務機構或民辦養老服務企業，在市場競爭環境中存在不公平現象，如公辦養老機構較易獲得財政撥款、醫保資格、長照險資格，更易開展醫養結合服務，且國企類養老服務企業在獲取養老用地、養老設施資源、辦理機構登記備案、獲得醫保、享受補貼政策、融資貸款等方面，均優于民營養老服務企業，擠占了民營企業的發展空間。
04
行政管理標準單一化與產品多樣化相矛盾的問題
養老產業領域的投資以市場需求為導向、以企業發展戰略為根本，最后向市場呈現的一定是多樣化的養老產品，而且在養老產業發展進程中，中高端產品已逐漸占據市場主流地位。國家層面亦鼓勵擴大產業規模、豐富養老產品供給，而很多行政管理標準卻以保障型養老產品要求對現有養老市場產品進行一刀切式的單一化管理，嚴重滯后于社會發展與養老需求的變動。
05
閑置資源改造養老實施困難重重
雖然政策方向上起到了積極作用，但在具體實施“鼓勵”及“支持”政策方面，從企業實踐角度，“整合、改造社會存量資源用于養老服務”仍存在一定的障礙與難度。以某養老項目為例，2016年租賃閑置工業用房，改造為醫養結合型養老機構，工程建設周期1年，但在長達4年時間里多種形式、多次申報，均未能通過民政部門的養老機構備案，影響到項目的市場運作以及為老服務的開展，導致運營成本高幅上漲。
06
醫養結合難以落地的問題
自2015年起，針對醫養結合出臺了多達15項專項政策，但對于養老機構而言，提供醫養服務涉及到衛健、民政兩條管理主線，無論是養老機構開辦內設醫療機構，還是醫療機構托管養老機構，所涉及的跨部門審批程序很容易遭遇“循環往復”的審批障礙。
07
政策落地細則缺乏問題
圍繞養老產業發展，雖然國家出臺了很多的政策措施，但沒有執行細則的文件出臺，難以落地。如：實施備案制以后，政府文件的意見是傾向于放松和簡化機構的審批，但由于缺乏落實細則，各區級民政部門需要申請企業提供與當地政府的報備材料，申辦養老機構的企業因此也受限于當地政府開發規劃各產業的布局。
08
針對養老企業的稅收優惠政策不足問題
目前養老服務領域的稅收優惠政策，多是針對于養老服務類設施，針對于養老服務企業的稅收減免政策較少。
建議
針對痛點和難題，《長三角養老產業發展白皮書》給予了六點建議。
01
建議一：針對政策環境不公平問題
持續改善養老企業的市場化營商環境，建議從立法角度，明確養老相關優惠補貼的普及性與“人人享有”的公平性，區分民政系統老年社會救助對象的特定性，明確民政部門在養老產業領域“保基本、管基本”的職能，杜絕補貼資金主管部門與補貼機構利益鏈的形成。取消營利與非營利性養老機構區分，在機構補貼、稅費優惠方面給予相同的支持力度。
02
建議二：針對養老服務市場競爭管理問題
政府供給及行政管理領域以養老保障型產品為主，使用財政或福利資金建設的養老項目控制戶型面積等限制性指標，其他養老項目則放寬行政管控，由市場自主調節。同時在資源分配方面給予央企、國企、民企同等待遇，保證市場自由競爭機制，促進多樣化的養老產品及服務供給，實現真正的“放管服”，讓市場的自主調節來制定養老服務和產品的供給標準。
03
建議三：針對政策細則缺乏問題
加快完善針對性政策細則的出臺與落地，引導與促進行業規范發展。另外，可建立政策落地的市場反饋機制，建立企業層面的政策反饋機制，促進政策效力的真正發揮。
04
建議四：針對政府審批收緊問題
同等條件下，具備優質運營和服務經驗的品牌優先納入重點審批序列，給予優先考慮。
05
建議五：針對會員制法律風險問題
建立信息披露細則，逐步完善養老服務機構誠信信息歸集體系，對違反誠信機制的機構、企業或個人，可對社會進行公開披露。
06
建議六：針對市場商業模式創新問題
建議對新型的商業模式不要采取一刀切的處理方式，可通過行業公約進行規范，通過政策機制引導行業進行主動的信息披露機制建設，鼓勵將企業和機構情況向社會公開，逐步完善養老行業誠信體系，在確保行業有序性的前提下，鼓勵和推進新型商業模式的發展。
