工改項目的理想與現實差距

自7月份以來，深圳、東莞等地方政府都有意識地加快了城市更新項目的審批進度，并明顯地增加了審批數量。受房地產行業持續下行的影響，政府當前在政策層面給予開發商更大支持力度的同時，也鼓勵并期望著開發商盡快推進項目并盡早開發建設。

我們最近一直在提樓市持續下行的情況下，地方政府面對難以為繼的土地財政模式所做的策略調整，第一種是傳統的滾債（借新還舊）的基建投資模式，第二種是立足長遠就業和稅收的產業投資模式，比如近一年來大部分地方政府都在有意識地學習合肥等城市的產業模式，并大力支持和拓展工改或產業類的項目。

對工改和產業項目的重視方面，東莞絕對是個典型的代表。8月1日，東莞市自然資源局召開全市城市更新（“三舊”改造）工作推進會，會議通報了2022年上半年全市“工改工”任務完成情況，并詳細講解全市“工改工”任務完成情況的考核評分方案，要求各鎮街（園區）要加快推動項目實施改造，做到“應拆盡拆、應報盡報”，確保完成每個時間節點工作任務；會議同時通報了項目審批進展情況，針對目前仍有部分項目審批較慢問題，要求各鎮街（園區）明確時限約束、開工標準、報件質量，共同努力，確保實現近期動工的目標。會上同時下發了《2022年城市更新（“三舊”改造）改造任務表》，將全市年度任務分解落實到各鎮街（園區）。

從上述會議內容來看，東莞市政府對工改項目的落地期望由此可見一斑，但與政府對工改項目進展緩慢的焦急心態不同，開發商和前期服務商對工改項目卻顯得動力和熱情不足。總結來說，一是東莞目前的城市更新（含工改）政策仍舊不太完善，操作層面面臨的不確定性較多；二是政策層面的不完善導致項目推進方面存在較多的溝通和協調障礙；三是存量項目的推進成本非常高，拆遷費用、地價、建設費用等資金占用周期過長，融資難度很大，另外是樓市還在下行期，入市風險很大，項目虧損概率很高，如果產業引入、產業運營、效益、稅收等方面達不到政府要求，則項目失敗的概率更高。通俗一點地說，在目前的市場環境下，開發商與其折騰高成本、高風險的舊改項目，還不如直接在招拍掛市場拿凈地，不僅風險更加可控，機會成本也會小很多。事實上，從東莞的存量項目來看，因鎮街之間樓市的分化非常明顯，很多開發商已深陷舊改項目且難以自拔。

東莞此次的會議中，重點強調了“各鎮街（園區）要主動作為，加快建立“三舊”改造專項規劃—片區統籌規劃—單元規劃的‘大、中、小圈’規劃體系，繼續推進連片改造和成片開發，大力推動一批連片‘頭雁計劃’項目，改變項目漫天散花的局面”。從政府的初衷來看，主要是希望開發商按政府的整體統籌進行開發，改變“只吃肉、不要骨頭”的零散開發的做法，尤其是前些年東莞工改工指標落實下來后政府卻發現太過零散，在城市統籌、規劃層面的效益和效果非常不理想。從政策走向來看，東莞市政府的核心思路是大幅收回統籌和規劃權力，不讓村集體和開發商在城市更新（尤其是工改項目上）有太多的主導權。我們注意到，除了工改項目外，東莞的商住類更新項目方面，政府也在有意識地要求開發商往小戶型的面積配比方向調整，以跟招拍掛市場改善性住房及豪宅類住房的業態走勢形成市場分層，本質上也是規劃統籌的思路。

就工改項目的走向而言，政府的統籌和規劃主導已是大勢所趨，比如東莞目前想重點推進的只是連片改造、成片開發以及“頭雁計劃”類項目，但現實的問題是，上述類型的項目在推進層面面臨著更大的阻力，因此開發商的參與熱情會更加有限。舉個簡單的例子，因為一些歷史的原因，東莞大量的土地、物業實際都被控制在私人或私企手上，這些土地、物業通過自改或自行盤活等方式所獲取的收益一般都遠大于政府的連片改造，因此各方的利益博弈會促使上述權利主體更加不愿意配合連片改造，除非是政府愿意按市場化的方式支付很大的拆遷補償代價，而這種市場化的改造方式（也即市場化的賠償）對于政府來說卻肯定不太現實。

在住建部發布“防止大拆大建”的新規后，我們一直都在提城市更新市場的“國進民退”問題，但事實上，讓國央企以市場化的方式操作城市更新項目會面臨很大的虧損風險問題，尤其是按市場化原則進行拆遷補償處理的話分分鐘可能導致國央企項目推進工作的遲滯（但不進行市場化操作的話項目又基本無法推動）。因此，不管是連片改造，還是國央企主導，政府統籌和規劃主導情況下的工改項目在落地層面面臨的挑戰很可能超出政府的預期。

當然，就現實的角度而言，東莞以往零散的工改工確實引起了一系列的歷史遺留問題，比如規劃落后、廠區與居住區混雜、交通擁堵、消防與治安隱患較多等問題，甚至很多鎮區還停留在“村村點燈、鎮鎮冒煙”的傳統產業模式階段。因此，政府對工改的統籌和規劃具有現實層面的必要性，只是在實現層面需要考慮更多的市場化原則問題。

從市場面來看，自房地產進入下行期以來，工改及產業事實上已經成為了地方政府的主要追求，主要原因就是產業、稅收、人口等可以給地方政府帶來的絕對利好。就地產投資業務而言，我們目前也在重點關注產業勾地、工改等項目的前融業務切入機會，我們亦認為產業地產方向有望成為房地產行業新的增長點。