2011年5月5日頒發的《云南省人民政府關于加快推進特色小鎮建設的意見》（云政發〔2011〕101號），就如何加快特色小鎮建設，促進城鄉協調發展提出了相關意見，這是首份以“特色小鎮”為名的政府規范性文件。從該意見的內容來看，其重點是建設現代農業小鎮、工業小鎮、旅游小鎮、商貿小鎮、邊境口岸小鎮、生態園林小鎮等六種特色小鎮類型，屬小鎮建設的傳統思路。時至2015年4月22日，浙江省頒發的《浙江省人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》（浙政發〔2015〕8號）則首次對“特色小鎮”的概念作了界定，即“特色小鎮是相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺，區別于行政區劃單元和產業園區”；并對特色小鎮的建設規模、申報、政策支持等做了原則性規定，率先在全國范圍內開啟了特色小鎮建設的熱潮，并建成了一批在全國都具有示范效應的特色小鎮，如杭州的基金小鎮、嵊州的藍城農業小鎮。2016年3月，“加快發展中小城市和特色鎮”被正式納入《“十三五”規劃綱要》，成為國家發展戰略之一。2016年7月1日，住建部、發改委和財政部三部委聯合下發《關于開展特色小城鎮培育工作的通知》（建村〔2016〕147號），決定在全國范圍開展特色小鎮培育工作，并提出到2020年，培育1000個左右特色小鎮。就此，國內特色小鎮的發展駛入快車道。
根據住建部公示的全國第一批和第二批特色小鎮名單顯示，截至2017年8月8日，全國共有403個鎮被認定為全國特色小鎮。如住建部在關于公布第一批和第二批全國特色小鎮名單的通知中所述，這403個鎮系在各地擇優推薦的基礎上，經組織現場答辯、專家評審和公示等環節，在眾多特色小鎮中選拔出的示范鎮。實際上，全國范圍內已經落地的特色小鎮的數量遠遠超過住建部公示的名單中的數量。根據廣東省發展改革委于2019年8月29日發布的《關于公布特色小鎮創建工作示范點名單的通知》，僅廣東省一地首批特色小鎮示范點就高達30個。
根據住建部公示的全國第一批和第二批特色小鎮名單上顯示的數目，目前從特色小鎮的分布來看，華東、西南地區的數量最多，西部和西北部地區的特色小鎮發展則相對緩慢。從數量統計上看，浙江有23個特色小鎮入選全國第一批和第二批特色小鎮，拔得頭籌；山東和江蘇則各有22個，并列第二；四川和廣東各有20個，并列第三；而青海和西藏則分別有6個和7個，位居最后。
發展特色小鎮的重大意義
顯然，中國社會的城鎮化進程是一個不可逆轉的過程，而在“加快發展中小城市和特色鎮”被正式納入《“十三五”規劃綱要》、上升為國家戰略后，大力發展特色小鎮既順應了國家產業升級的號召，也符合了時代發展的需求。通過各地特色小鎮的發展，可以有效分散及承載農村和大城市人口，進而促進中國的城鎮化進程，進一步推進城鄉一體化。通過人口的分散疏解，又可以抑制大城市房價的快速上漲，起到穩定房價的重大作用。而房地產業作為銀行信貸資金大量沉淀的蓄水池，房價穩定將會大大降低金融系統性風險。可以預期，在不遠的將來，隨著一大批特色小鎮的建成，尤其是在大城市周邊一小時交通圈范圍內，會有越來越多的人口會選擇就近居住在有產業特色，既能滿足工作需求又宜居的小鎮。如果各地的特色小鎮培育工作取得實質性成果，那么全國各地將出現諸多充滿經濟活力和工作機會且宜居宜養的新“特區”，這一培育、開發和運營的過程，按全國2,000多個縣市平均建設一個特色小鎮，每個特色小鎮投資額30-50億元人民幣計算，將產生數萬億的投資機會，推動經濟持續發展。
隨著特色小鎮建設的蓬勃興起，諸多傳統房地產開發企業卻面臨著在不斷加碼的宏觀調控局面下拿地難、銷售難、周轉難的問題，并在不斷探索新的開發形式和出路，傳統房地產開發企業的轉型升級已在所難免。近年來，國內（尤其是一二線城市）的優質土地資源日益稀缺，地價持續高企，房地產企業儲備土地資源的成本和壓力不斷加大。而各級政府部門陸續出臺的有關房地產行業的宏觀調整政策使得開發企業在拿地、融資、銷售等各方面都遇到了相當大的阻力，頻繁調整且日益趨嚴的政策極大地壓縮了房地產企業的利潤空間，而2016年以來房地產市場去杠桿的整體導向則給房地產企業帶來了更大的沖擊。可以說，中國房地產企業的黃金十年已然開始落幕。因此，對于房地產企業來說，其急需尋找其他途徑將自身存量資源（儲備土地、資金及規劃、開發能力等軟實力）的價值最大化，因而其轉型不僅是利益驅使的沖動，也是大形勢下的勢在必行。先知先覺者如綠城集團的宋衛平，已通過“藍城”品牌成功切入特色小鎮開發領域并占據先機，而亦有諸多傳統房企根據自身優勢，轉而進入養老、旅游、影視文化等特色小鎮的開發領域。可以說，特色小鎮成為傳統房地產開發企業轉型的一個重要方向，但特色小鎮的開發又有其自身的特點和條件，并不是簡單換個概念就可以輕易實現的。轉型能否成功，關鍵取決于傳統房地產企業的能力建設是否契合特色小鎮的建設要求。本文嘗試從特色小鎮建設的條件入手，分析傳統房地產企業轉型特色小鎮建設所需的內在要素。
特色小鎮的分類及特點
目前，市場上基于不同的標準對特色小鎮有諸多的分類，但其實萬變不離其宗。綜合而言，按行業和內涵來劃分，可分為科創小鎮（如創客小鎮、互聯網小鎮）、智造小鎮（如新能源小鎮、智慧物流小鎮）、健康小鎮（如醫養小鎮、康養小鎮）、金融小鎮（如基金小鎮、財富小鎮）、文娛小鎮（如演藝小鎮、影視小鎮、藝術小鎮、特產小鎮）和旅游小鎮（如溫泉小鎮、美食小鎮、游樂小鎮、運動小鎮及通航小鎮）六大類別。
若按特色類型來劃分則可以分為資源聚集型、環境聚集型和平臺聚集型三大類。其中，資源聚集型小鎮如定海遠洋漁業小鎮、西湖烏龍茶小鎮及茅臺小鎮等圍繞當地特色資源開發形成的小鎮；環境聚集型小鎮如寧海森林溫泉小鎮、樂清雁蕩山月光小鎮及萬寧水鄉小鎮等圍繞地方特色歷史文化或旅游景區開發形成的小鎮；平臺聚集型小鎮如吳興美妝小鎮、嘉善巧克力甜蜜小鎮及文港筆都工貿小鎮等利用地方特色優勢搭建產業發展平臺而形成的小鎮。
無論從前述分類還是目前市場上較為成功的特色小鎮項目看，特色小鎮有著非常顯著的特點。第一、特色產業鮮明，這也是特色小鎮的“特”之所在；第二、人文氣息濃厚，無論哪一類型的特色小鎮，文化才是其靈魂和精神原色；第三、生態環境優美，這也是發展特色小鎮的一個基本目標之一；第四、兼具旅游（或辦公/商業）與社區功能，實現該功能不僅可以集聚高端要素、促進當地產業轉型升級，而且還可以改善人居生態環境，既滿足了一部分人發展事業及安居的需求，也為當地帶來了可持續的外來流動資源支持。
特色小鎮與傳統產業園區的共性與差別
從強調特色產業等角度看，特色小鎮與前幾年發展得如火如荼的產業園區有著千絲萬縷的聯系，甚至有一脈相承的意味。確實，二者有許多共性的地方。比如，二者都是以某一特色或主打產業為依托，強調主導產業的發展；二者均重視招商與投資，并致力于為此持續營造良好的投資環境，不斷完善配套體制；而且，二者的運營商都重視研發、創新，旨在不斷完善小鎮或園區的孵化功能。
但是，從發展目標和功能等角度對比，二者又有著非常明顯的區別。首先，產業園區注重產業集群，通過分工專業化與交易的便利性將產業發展與區域經濟有效結合起來，從而形成有效的生產組織方式，而特色小鎮則追求產城融合，旨在以城市為基礎，承載產業空間和發展產業經濟，以產業為保障，驅動城市更新和完善服務配套，進一步提升土地價值，以達到產業、城市和人之間有活力、持續向上的發展；其次，產業園區以產業為主體，而特色小鎮則以居民為主體，承載產業建設、社區居住和生活服務等多項功能；再次，產業園區無論占地規模還是生產經營規模都非常大，用地也較為粗放，而特色小鎮則限定規模，規劃更為科學、“精致”及人性化，各項配套設施完善。
事實上，基于產業園區和特色小鎮之間的諸項區別，二者的運營商構成也不盡相同。根據2017年7月21日發布的2017年中國產業園區運營商30強榜單，華夏幸福蟬聯第一，招商蛇口、啟迪協信位居第二和第三位，張江高科和聯動集團分獲第四、第五，而上海臨港、外高橋、怡大中國、中節能實業和中電光谷則分列第六至第十位。從前十強名單看，產業園區運營商的領軍企業多為專業的園區運營商，其中也包含部分產業地產商。而綜合目前市場上的數據分析，特色小鎮運營商的構成則相對多元化，主要可以分為三大類。第一類是大型國企（如中建、中鐵等央企及城投、旅投等地方國企）；第二類是開發商（如華夏幸福、時代地產等產業地產商及碧桂園等傳統開發商）；第三類是各產業領域的運營體（如重慶商盟運營的時裝小鎮）。
成為合格特色小鎮的運營商的基本要求
如前所述，發展特色小鎮意義重大，那么什么樣的運營商才堪當運營特色小鎮的重任？一個特色小鎮項目從初期的概念規劃到開發建設到后續運營將會是一個漫長的過程，涉及眾多階段和環節，因此對運營商的綜合素質和能力的要求自然就非常高。概括地講，一個合格的特色小鎮運營商起碼應具備以下六大能力：即策劃與規劃能力、產業導入能力、開發建設能力、招商能力、運營維護能力和融資能力。其中，策劃與規劃能力是特色小鎮的生命力，任何一個成功的特色小鎮均始于最初的頂層產業策劃及規劃；產業導入能力則是特色小鎮的核心，關乎小鎮發展的持續性和成敗；特色小鎮建設的內容是多元化的，且對基礎設施及配套設施建設的要求較高，具備強大的開發建設能力是確保特色小鎮的承載功能的根基；招商能力系維護特色小鎮活力、資金源及為特色小鎮帶來更多機遇的基礎；運營一個特色小鎮相當于管理一個小型的城市經濟綜合體，運營維護能力將直接鏈接開發與持續發展；而特色小鎮投資大、周期長，需要雄厚的資金支持，因此擁有超強的融資能力，靈活運用各種融資手段也成為特色小鎮運營商必不可少的一項技能。
市場上，僅具備其中一項或兩項能力的企業較多，但是同時擁有這六大能力的企業則少之又少。而縱觀各個領域的各大市場參與主體，房地產開發企業（亦包括產業地產商）相較于其他主體，在綜合能力和素質方面最接近合格的特色小鎮運營商。
房地產企業轉型特色小鎮運營商的要素：能力建設
房地產企業通常具備強大的規劃及開發建設能力，而且由于地產項目對巨額資金的需求也造就了房地產企業極強的融資能力。目前市場上比較成功的房地產企業基本都可以熟練運作各種融資手段，從傳統的銀行貸款到近些年炙手可熱的私募融資再到創新型的資產證券化，均被其運用的淋漓盡致。特色小鎮的運營需以物業的建設、升級改造為基礎，加之在綜合能力需求方面的諸多重合，和其他主體相比，房地產企業轉型運作特色小鎮無疑具備更多的先天優勢。現今，又恰逢全國推廣特色小鎮的大好時機，房地產企業轉型升級轉戰特色小鎮領域就變得合情合理且順理成章。并且，相較于其他主體而言，房地產企業轉戰特色小鎮領域的轉型成本也最低。
但是，需要正視的是，從房地產企業到一個成功的特色小鎮運營商還是有一段距離的，多數房地產企業在項目策劃與規劃、產業導入、大規模項目的招商、綜合運營維護能力等方面存在明顯差距與短板，自身的綜合能力和素質仍有待提高。在其熟悉的房地產開發領域，大多數項目都是單純的房地產項目的開發建設、銷售，只有部分項目含自持物業的運營，而且體量和規模也相對有限。另外，一個獨立的房地產項目，即使規模較大，算上滾動開發的時間，平均開發周期基本保持在三至五年，而且通過預售可以在過程中就開始產生現金流，收益高，見效快。而特色小鎮項目則不同，銷售不是主流，強調的是以持有和運營為主的長期投資。并且，各級政府、部門均在出臺的有關特色小鎮的政策中一再強調要“去地產化”，一個特色小鎮最多可以配建的商品住宅比例一般不會超過15%。這可能會使很多開發商在轉型初期“水土不服”。
前文也多次提到過，特色小鎮運營商應具備綜合服務能力，這其中包含了策劃、產業導入、開發、招商及運營維護等多種要素。在房地產開發項目中，房地產企業與政府的接觸多屬于依據法律法規走流程，一方申請，一方配合審核、辦理發證。但是，在特色小鎮項目中則不一樣，從項目的孕育階段、到付諸實施再到建成運營，運營商需要時刻和政府保持密切合作，而且很多項目中雙方還會成立合資公司共進退。在這方面，房地產企業既往所擁有的與政府打交道的經驗可能還不能完全滿足政企深度合作的需求。綜合而言，房地產開發企業如何從一個以“蓋房子、賣房子”為主業的單一角色過渡到一個各項技能加身的多面手，需要的將不僅僅是時間，也離不開轉型前的深度自我剖析、意識轉換和轉型過程中的不斷學習、復盤和提升。
房地產企業轉型特色小鎮運營商的路徑：并購
綜合上述分析，房地產企業轉戰特色小鎮領域既具備先天優勢，也具備外界機遇。那么，轉型的第一步該如何邁出？其實，這和開發房地產項目一樣，無外乎從無到有的自行發掘、開發一個項目和并購現成項目兩種途徑。第一種情形下，需要結合自身資源與能力，尋找一個合適的位置與產業主題，并與當地政府合作接洽，在白紙上規劃出小鎮的藍圖，從頭做起。第二種情形下，房地產企業可以尋找一個已經初具輪廓的特色小鎮項目，通過收購運營商股權的方式間接介入。兩種途徑比較起來，選擇第一種路徑，企業的初始壓力會比較大。但是如果選擇第二種路徑，則需注意對擬收購的項目做詳細的評估，以免收購后發現各種先天不足，難以或需要花費巨大的成本彌補。在筆者承辦的一些同類案例中，有些房地產企業擬收購的特色小鎮運營商本身就是一個空殼公司，既缺乏相關經驗和積累，又沒有任何規劃與投入，僅是與當地政府簽署了非常簡單的合作框架協議。這些所謂的“運營商”只是利用特色小鎮的概念在“炒地”，因此不惜大肆渲染包裝，向有意向的房地產企業推銷其所謂的稀缺資源。是否能客觀、冷靜地對待這些潛在的“機會”對房地產企業而言，既是考驗也是歷練。
特色小鎮項目落地過程中面臨的問題
一個特色小鎮項目無論需要經過多么復雜的頂層設計和規劃，最終均需要落地執行才有意義。以特色小鎮的占地為例，和傳統的房地產開發一樣，特色小鎮依托的資產為土地上建設的不動產物業，那么獲取土地就是特色小鎮項目落地的關鍵一步。
傳統的房地產開發項目，開發商通過參與土地二級市場的“招、拍、掛”競買程序、收購及參與司法拍賣等方式獲取土地資源。針對特色小鎮項目，國家和各級地方政府均出臺了很多關于土地供給的扶持政策。如《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中規定，要規范推進城鄉建設用地增減掛鉤，建立城鎮低效用地再開發激勵機制，因地制宜推進低丘緩坡地開發，完善集體建設用地經營權和宅基地使用權流轉機制；各級地方政府則出臺了特色小鎮建設用地計劃優先安排用地指標及獎勵和懲罰用地指標等一系列用地優惠政策。然而，研究后會發現，這些政策雖然表面利好，但是，除了浙江等地或多或少地出臺了一些有針對性的具體細則外，大多數政策仍停留在原則性階段，難以落地實施。也就是說，在付諸實踐時會發現，一個特色小鎮項目并不會因為被立項為特色小鎮項目就隨之獲取了對應的土地。特色小鎮運營商仍應遵循經營性用地必須公開出讓的基本原則在公開市場與競爭對手競爭以獲取土地。
因此，為了保證可以在土地二級市場成功拿地，也為了保證前期付出的各項投入不會因為沒有獲取土地而付諸東流，目前，特色小鎮運營商們在土地獲取方面基本采用了兩種模式，即土地“一、二級聯動”和PPP模式。但實際上，嚴格地從法律角度講，要通過這兩大模式百分百地實現土地獲取均存在一定的制度性障礙。例如，《財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）規定，在土地前期開發和收儲過程中，項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，并按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資，這使得目前慣用的土地“一、二級聯動”模式中通過土地收益分成獲取土地一級開發收益面臨政策和實施障礙。又如，《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）規定，（i）儲備土地前期開發等建設工程項目不得使用政府購買服務項目，且嚴禁將鐵路、公路……等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發等建設工程作為政府購買服務項目；（ii）嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。這使得參與項目土地前期運作的企業難以通過政府購買服務/服務采購方式與政府部門在儲備土地的前期開發建設方面開展合作，進一步封堵了企業合理參與項目土地前期開發并收回成本和收益的通路。再如，《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》則再次強調土地儲備融資的唯一來源為地方政府專項債券，直接挑戰（限制）了地方政府使用社會資本進行土地開發和儲備的行為。
顯然，現行法律、法規及政策與特色小鎮發展對法律、法規及政策的需求嚴重不匹配，甚至存在矛盾沖突之處，這使得特色小鎮項目的落地在一片期待聲中略顯尷尬。不過對于新生事物而言，法律的發展始終都是滯后于經濟發展的，如果立法機關可以及時發現問題，并適當進行制度完善，則我們有理由相信特色小鎮的發展之路會越走越好。
結語
綜上，大力發展特色小鎮關乎國家經濟可持續發展及國計民生，意義重大。對于現有經濟形勢下的房地產企業而言，特色小鎮項目完全契合其轉型升級的需求，全國范圍發展特色小鎮浪潮的出現為其提供了將自身存量資源價值最大化的舞臺，也為其迎接新的黃金十年提供了可能。各大房地產企業應盡快著手研究，搶占市場先機。但是，目前市場上的特色小鎮項目盲目跟風、換湯不換藥的現象也比較突出。不少項目缺乏創意，定位同質化現象嚴重，也有的項目產業聯動不夠，難以實現持續發展，借機開發地產項目的情況也較為嚴重，甚至有的項目直接與“去地產化”目標相違背，借特色小鎮之名行房地產開發銷售之實。任何一個立志于在特色小鎮領域深耕并進行長期投資的運營商均應始終保持清醒的頭腦，避免為短期利益而舍棄長遠利益。
目前，國內關于特色小鎮的法律、法規及政策仍不完善，導致實施過程中會遇到種種困境。但我們相信，若政府、立法機關及各市場參與主體均能予以高度重視，適時研究解決方案，并通過立法予以確認，則中國的特色小鎮發展體系必將日臻完善，也必將在不斷的探索改進中助力中國的持續發展。
文章來源：中倫視界
