國(guó)土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)比及其對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)影響

2019年1月23日，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議，自然資源領(lǐng)域多個(gè)綱領(lǐng)性文件獲得通過(guò)，作為我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的綱領(lǐng)性文件——《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）誕生，標(biāo)志著我國(guó)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的改革、實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”由試點(diǎn)階段進(jìn)入全面系統(tǒng)的推進(jìn)階段。會(huì)議指出，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。各類(lèi)與國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)的指導(dǎo)意見(jiàn)、指南等相繼出臺(tái)。隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的不斷完善，新的規(guī)劃體系對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)也存在諸多影響。

 

國(guó)土空間規(guī)劃產(chǎn)生的背景

我國(guó)傳統(tǒng)的空間管制存在城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩大系統(tǒng)，前者是“油門(mén)”，回答的問(wèn)題是城市如何成長(zhǎng)；后者是“剎車(chē)”，回答的問(wèn)題是耕地如何保護(hù)。涉及到的相關(guān)法律主要有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》，兩大規(guī)劃體系各自發(fā)展出一系列應(yīng)用。然而，由于缺乏規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，當(dāng)這些不同的規(guī)劃在同一個(gè)空間上落地時(shí)，不可避免地會(huì)產(chǎn)生沖突。最終，一種全新的規(guī)劃體系——國(guó)土空間規(guī)劃誕生。

各類(lèi)規(guī)劃缺乏銜接。以往各類(lèi)空間規(guī)劃存在編制基礎(chǔ)缺乏協(xié)調(diào)，用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃基期、規(guī)劃期不同，銜接難度大。“城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等都帶有空間規(guī)劃性質(zhì)，但總體上還沒(méi)有完全脫離部門(mén)分割、指標(biāo)管理的特征，各類(lèi)空間規(guī)劃還沒(méi)有真正落地，且各類(lèi)規(guī)劃之間交叉重疊，都想當(dāng)‘老大’，沒(méi)有形成統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系”，因此，正如十三屆全國(guó)政協(xié)常委、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民所說(shuō)，要改革規(guī)劃體制，形成全國(guó)統(tǒng)一、定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。

分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。各類(lèi)規(guī)劃遵循不同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，以土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)為例，城鄉(xiāng)規(guī)劃有《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，土地利用規(guī)劃有《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》，旅游發(fā)展規(guī)劃有《旅游規(guī)劃通則》，各種分類(lèi)自成體系，對(duì)接困難。2020年11月17日，自然資源部辦公廳印發(fā)了《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》（自然資辦發(fā)〔2020〕51號(hào)），整合了原《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》、《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》、《海域使用分類(lèi)》等分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上解決了規(guī)劃不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。

各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃需要指導(dǎo)約束。國(guó)土是構(gòu)成空間規(guī)劃研究對(duì)象的基本單位，空間的開(kāi)發(fā)、利用、整治和保護(hù)的所有活動(dòng)最終都要落到國(guó)土上。行業(yè)頂尖專(zhuān)家董祚繼、吳次芳曾認(rèn)為，世界空間規(guī)劃已經(jīng)有100多年的歷史，其理論體系和技術(shù)方法在不斷調(diào)整變化，但唯一不變的是，空間規(guī)劃的客體對(duì)象始終是國(guó)土。《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確要求“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用”。

 

國(guó)土空間規(guī)劃的重大意義和主要目標(biāo)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》提出了國(guó)土空間規(guī)劃的重大意義：

各級(jí)各類(lèi)空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進(jìn)國(guó)土空間合理利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規(guī)劃類(lèi)型過(guò)多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過(guò)長(zhǎng)，地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題。建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措，是堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段，是保障國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必然要求。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》也給出了國(guó)土空間規(guī)劃三個(gè)階段的目標(biāo)：

到2020年，基本建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；基本完成市縣以上各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)“一張圖”。

到2025年，健全國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；全面實(shí)施國(guó)土空間監(jiān)測(cè)預(yù)警和績(jī)效考核機(jī)制；形成以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。

到2035年，全面提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局。

 

國(guó)土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)比

01

概念不同

城鄉(xiāng)規(guī)劃是學(xué)科和實(shí)踐領(lǐng)域的統(tǒng)稱(chēng)，指一定時(shí)期內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理，具有公共政策屬性。

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南，可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上做出的安排。

02

框架體系不同

城鄉(xiāng)規(guī)劃體系包括法律法規(guī)體系、行政體系（縱向和橫向）、工作體系（制定和實(shí)施）三個(gè)方面。

圖一 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

 

國(guó)土空間規(guī)劃體系包括編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系四個(gè)方面。規(guī)劃編制審批體系和實(shí)施監(jiān)督體系包括從編制、審批、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警、考核、完善等的完整閉環(huán)的規(guī)劃及實(shí)施管理流程；法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是兩個(gè)基礎(chǔ)支撐。

圖二 國(guó)土空間規(guī)劃體系

 

03

編制體系不同

從編制的層級(jí)上看，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的劃分主要依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，分為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，各類(lèi)規(guī)劃下又有不同層級(jí)的規(guī)劃。

圖三 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系

 

國(guó)土空間規(guī)劃體系可以概括為“五級(jí)三類(lèi)”。“五級(jí)”與我國(guó)行政管理層級(jí)相對(duì)應(yīng)，五級(jí)規(guī)劃自上而下編制，落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，體現(xiàn)國(guó)家意志，下層級(jí)規(guī)劃要符合上層級(jí)規(guī)劃要求，不得違反上層級(jí)規(guī)劃確定的約束性?xún)?nèi)容。其中，國(guó)家級(jí)和省級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，對(duì)全國(guó)和省域國(guó)土空間做出全局安排，提出對(duì)下層級(jí)規(guī)劃約束性要求和引導(dǎo)性?xún)?nèi)容；市級(jí)和縣級(jí)規(guī)劃側(cè)重傳導(dǎo)性，發(fā)揮承上啟下的作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)管控要素精準(zhǔn)落地。“三類(lèi)”指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

圖四 國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類(lèi)”體系

 

04

組織編制和審批主體不同

編制和審批主體方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和審批主體（表1）層級(jí)較多，國(guó)土空間規(guī)劃編制和審批主體（表2）層級(jí)較少，尤其是在縣級(jí)以下級(jí)規(guī)劃層面，省級(jí)政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，明確規(guī)劃編制審批內(nèi)容和程序要求，這在一定程度上擴(kuò)大了省級(jí)政府的自主權(quán)，也體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院關(guān)于“放管服”的要求。

表1 城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織編制和審批主體

表2 國(guó)土空間規(guī)劃的組織編制和審批主體

總體上來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃部分內(nèi)容有重合，但側(cè)重表達(dá)重點(diǎn)不同。國(guó)土空間規(guī)劃注重控制邊界，更有利于實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，而城鄉(xiāng)規(guī)劃更注重城市發(fā)展；國(guó)土空間規(guī)劃是全覆蓋的規(guī)劃，而城鄉(xiāng)規(guī)劃重點(diǎn)是針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)空間的布局和管控，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)空間以外的地區(qū)缺乏管控，是非全覆蓋的規(guī)劃。

國(guó)土空間規(guī)劃體現(xiàn)國(guó)家意志和約束性，更加體現(xiàn)規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性，國(guó)土空間規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得隨意修改和違規(guī)變更。城鄉(xiāng)規(guī)劃法雖然也提到了不能隨意更改，但是實(shí)際還是會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃調(diào)整比較隨意、朝令夕改的現(xiàn)象，在遵循上位規(guī)劃、規(guī)劃修改和落地性等方面還不夠。

另外，國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了先進(jìn)技術(shù)的支撐，利用先進(jìn)的信息化手段來(lái)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，并形成全國(guó)國(guó)土規(guī)劃的“一張圖”；同時(shí)國(guó)土空間規(guī)劃體現(xiàn)了“放管服”改革的要求，例如減少了報(bào)國(guó)務(wù)院審查總體規(guī)劃的城市數(shù)量，減少了過(guò)去審查內(nèi)容承載過(guò)多的問(wèn)題，同時(shí)把縣以下的規(guī)劃審批權(quán)力交給省級(jí)政府，提高了行政審批效率。

 

國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的潛在影響

產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為一種特殊的管理單元，從目前國(guó)土空間規(guī)劃已經(jīng)出臺(tái)的各類(lèi)文件來(lái)看，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在國(guó)土空間規(guī)劃體系中沒(méi)有獨(dú)立表述。但隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的不斷完善，必然對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃編制、土地利用、行政審批、監(jiān)督等方面產(chǎn)生較大影響。

在規(guī)劃編制方面，上位規(guī)劃的約束力進(jìn)一步提高。一方面產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為城市的一部分，在規(guī)劃中應(yīng)該從屬于所在城市的總體規(guī)劃；另一方面產(chǎn)業(yè)園區(qū)是一種特殊的管理單元，在管理上相對(duì)獨(dú)立。在實(shí)際操作時(shí)，由于兩者的角度不完全一致，可能會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突。由于國(guó)土空間規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，對(duì)下位規(guī)劃遵循上位規(guī)劃方面，將會(huì)形成更加嚴(yán)格的管控力度。例如，國(guó)土空間規(guī)劃體系中的“三區(qū)三線”（三區(qū)是指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間；三線是指城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線）是自上而下剛性傳導(dǎo)、統(tǒng)一管控的核心政策工具，上位規(guī)劃中“三區(qū)三線”劃定后，下位規(guī)劃不得突破，且需要嚴(yán)格遵循上位規(guī)劃。

在用地分類(lèi)方面，產(chǎn)業(yè)用地分類(lèi)將更加統(tǒng)一。一方面，“多規(guī)合一”的規(guī)劃建立以前，規(guī)劃類(lèi)型多，不同規(guī)劃對(duì)于同一區(qū)域的土地分類(lèi)缺乏銜接；另一方面，我國(guó)目前的土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)較多，各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)自成體系。這就可能導(dǎo)致同一地塊被定義成不完全一致的土地用途，給后續(xù)的管理帶來(lái)障礙。2020年自然資源部辦公廳印發(fā)了《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》（自然資辦發(fā)〔2020〕51號(hào)），這標(biāo)志著未來(lái)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃在用地分類(lèi)方面將更加統(tǒng)一。

在行政審批方面，審批流程更加簡(jiǎn)化。在自然資源部關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知（自然資規(guī)〔2019〕2 號(hào)）中，將建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)合并，自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)；將建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)合并，自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一核發(fā)新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。這就意味著產(chǎn)業(yè)園區(qū)在土地審批方面流程相對(duì)簡(jiǎn)化，審批效率也會(huì)提高。

在檢查監(jiān)督方面，對(duì)異常地塊監(jiān)督力度將進(jìn)一步提升。國(guó)土空間規(guī)劃依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，將建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制。規(guī)劃充分利用新數(shù)據(jù)和新技術(shù)，建立并完善國(guó)土空間大數(shù)據(jù)體系，逐步形成國(guó)土空間全域數(shù)字化表達(dá)和信息化底板，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間數(shù)字化成果全域覆蓋。這意味著對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)中的閑置、供而未用、用非所用及違法建設(shè)等地塊的監(jiān)督力度有了極大的提高。

當(dāng)然，國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的影響不僅僅表現(xiàn)在以上幾個(gè)方面，國(guó)土空間規(guī)劃事前通過(guò)約束力指導(dǎo)并嚴(yán)格約束產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，事中在審批流程方面權(quán)利有所下放，流程有所簡(jiǎn)化；事后監(jiān)管方面更加嚴(yán)格高效。總之，國(guó)土空間規(guī)劃在提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的科學(xué)性和銜接性、提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)行政審批效率、提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地利用效率方面具有十分重要的意義。