引言
《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中指出，建立全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，完善新時代國土空間開發(fā)保護制度，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，科學布局生產空間、生活空間、生態(tài)空間，是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措，是堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質量發(fā)展和高品質生活、建設美好家園的重要手段，是保障國家戰(zhàn)略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興夢的必然要求。
根據(jù)2018年國務院機構改革方案，自然資源部組建，明確“整合空間規(guī)劃體系職能，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”。目前，國家、省和市縣級機構改革已經(jīng)基本到位。機構改革將對國土空間規(guī)劃體系建立并監(jiān)督實施起到積極推動作用，一是有利于強化國土空間規(guī)劃的基礎作用；二是從體制機制上解決多規(guī)沖突的核心矛盾與問題；三是為提高空間資源利用效率和管控力度提供更有效的手段；四是為規(guī)劃實施、監(jiān)督和管理全過程提供更加強力的工具平臺。
同時，國土空間規(guī)劃也面臨一系列新形勢與新要求，指導思想全面調整，編制審批體系、技術標準體系、法規(guī)政策體系、實施監(jiān)管體系也有重大變化。
一、國土空間規(guī)劃的新要求
（一）指導思想全面調整
國土空間規(guī)劃要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持新發(fā)展理念，按照高質量發(fā)展要求，做好國土空間規(guī)劃頂層設計，發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎性作用，為國家發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障。健全國土空間開發(fā)保護制度，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學性、強化權威性、加強協(xié)調性、注重操作性，實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。
（二）編制審批體系調整
1、強化國土空間規(guī)劃的基礎作用，發(fā)揮在國土空間開發(fā)保護中的戰(zhàn)略引領和剛性管控作用
國務院《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（中發(fā)[2018]44號）提出，要建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市、縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。
《土地管理法》、《城市房地產管理法》修正案（草案）指出，經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)建設活動的基本依據(jù)，已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。
對于“國土空間規(guī)劃”與“發(fā)展規(guī)劃”、“城鄉(xiāng)總體規(guī)劃”、“土地利用總體規(guī)劃”的關系也需要辯證地看待。“發(fā)展規(guī)劃”是“統(tǒng)領”，應該突出戰(zhàn)略性、時效性、實施性和參與性，發(fā)揮制定發(fā)展目標、搭建協(xié)調平臺、落實重點項目和凝聚民主共識的作用。國土空間規(guī)劃是“基礎”，替代“城鄉(xiāng)總體規(guī)劃”和“土地利用總體規(guī)劃”，支撐“發(fā)展規(guī)劃”中確定的戰(zhàn)略任務、建設重點、行動計劃落地，細化落實發(fā)展規(guī)劃中確定的國土空間開發(fā)保護要求。同時，國土空間規(guī)劃的技術方法、管控手段并非“另起爐灶”，而是充分吸收“總規(guī)”和“土規(guī)”已有經(jīng)驗，更進一步探討空間治理能力提升路徑。
2、建立國土空間規(guī)劃體系，全面推進規(guī)劃編制
全國國土空間規(guī)劃綱要，是對全國國土空間格局做出的全局安排，側重戰(zhàn)略性。省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃的落實，指導市縣國土空間規(guī)劃編制，側重協(xié)調性；市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實，側重實施性。各地可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。
（三）技術標準體系調整
國土空間規(guī)劃相關規(guī)程預計于年中至年底相繼出臺?！兜谌稳珖鴩琳{查技術規(guī)程》已公布實施，《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術指南（試行）》、《國土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南（試行）》、《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南（試行）》、《國土空間規(guī)劃實施評估技術指南》以及相關國土空間規(guī)劃編制技術規(guī)程也即將發(fā)布。
（四）法規(guī)政策體系調整
《自然資源部2019年立法工作計劃》日前印發(fā)，明確2019年立法工作以推進《礦產資源法》修改、完善《土地管理法》配套法規(guī)、及時高效化解自然資源領域矛盾糾紛、加強國土空間開發(fā)保護和自然保護地法律體系建設為立法重點，不斷提高立法質量和效率，充分發(fā)揮好法治對自然資源管理改革的引領和保障作用。
此外，擬報國務院審查的法律草案包括研究起草《自然保護地法》、《國土空間開發(fā)保護法》等，還將積極配合全國人大有關專門委員會做好《國土空間規(guī)劃法》等立法工作。
近期發(fā)布的政策側重耕地與建設用地、圍填海管控以及自然資源資產產權制度改革。國家土地政策呈現(xiàn)“緊約束、強管控”趨勢，對自然資源的管控力度也在持續(xù)升級。
（五）實施監(jiān)管體系調整
依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和實施監(jiān)管機制。上級自然資源主管部門要會同有關部門組織對下級國土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行監(jiān)督檢查，將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內容。健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制，建立國土空間規(guī)劃定期評估制度，結合國民經(jīng)濟社會發(fā)展實際和規(guī)劃定期評估結果，對國土空間規(guī)劃進行動態(tài)調整完善。
二、國土空間規(guī)劃的新轉變與新應對
在規(guī)劃指導思想全面調整，編制審批體系、技術標準體系、法規(guī)政策體系、實施監(jiān)管體系發(fā)生重大變化的背景下，對于國土空間規(guī)劃，我們也需要從以下六個方面進行轉變和積極應對。
（一）平臺基礎的轉變
1、規(guī)劃全過程全面轉入GIS基礎平臺。充分利用新數(shù)據(jù)和新技術，建立并完善國土空間大數(shù)據(jù)體系，逐步形成國土空間全域數(shù)字化表達和信息化底板，實現(xiàn)國土空間數(shù)字化成果全域覆蓋。
2、以“三調”作為“底數(shù)底圖”，統(tǒng)一自然資源調查現(xiàn)狀和規(guī)劃分類技術標準。
3、對現(xiàn)行“土地利用總體規(guī)劃”和“城市總體規(guī)劃”實施情況進行評估，并加強風險評估工作。重點梳理“兩規(guī)”空間矛盾，明確國土空間資源利用和布局的主要短板和重大問題，并對城市未來發(fā)展面臨的風險進行系統(tǒng)性評估。
4、以“雙評價”作為規(guī)劃前提。在資源環(huán)境承載能力評價的基礎上，劃分生態(tài)保護適宜性分區(qū)、農業(yè)生產適宜性分區(qū)和城鎮(zhèn)建設適宜性分區(qū)，識別國土空間開發(fā)保護的關鍵問題和風險，綜合分析未來適宜國土空間開發(fā)保護的潛力。
（二） 關注重點的轉變
1、對陸域和管轄海域全覆蓋管控。規(guī)劃重點實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，突出國土空間保護與開發(fā)利用總體格局管控，劃分城鎮(zhèn)、生態(tài)、農業(yè)空間；根據(jù)縣（市、區(qū)）的主體功能定位，確定市（縣）域國土空間保護、開發(fā)、利用、修復、治理總體格局，構建多中心、網(wǎng)絡化、組團式、集約型的國土空間格局；有條件的地區(qū)應提出都市區(qū)（圈）、城鎮(zhèn)圈建設要求。
2、關注內容轉向建設空間與非建設空間管控。加強全域國土空間“全要素”用途管控，制定各類用地之間的轉換規(guī)則，強化對非耕農地、生態(tài)用地的用途管控。加強自然資源保護與利用、生態(tài)修復與國土綜合整治等研究工作。
3、集中建設區(qū)突出結構管控，強化對專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃的分解落實要求。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內明確集中建設地區(qū)主要發(fā)展方向、空間形態(tài)和用地構成。健全規(guī)劃實施傳導機制，明確主導功能區(qū)向下位規(guī)劃傳導規(guī)則，提出可兼容、不可兼容的土地用途清單。
4、強化非建設空間管控，發(fā)揮自然資源價值。適應自然資源統(tǒng)一管理要求，構建山水林田湖草生命共同體，確定生態(tài)保護修復總體任務要求。探索非集中建設區(qū)“功能區(qū)+用地”剛彈結合的管控體系和田園功能單元劃定管控規(guī)則。
5、加強“文化保護空間”管控，強化城市文化與特色塑造的宏觀指導。建議國土空間規(guī)劃加強歷史文化遺產保護格局、文化保護空間格局的宏觀指導，并建立一套覆蓋城鄉(xiāng)、銜接法定規(guī)劃、面向實施的設計管控體系，通過城鄉(xiāng)特色引導、全域城市設計手段，支撐城鄉(xiāng)特色風貌塑造。
（三）發(fā)展模式的轉變
全面落實新時代高質量城鎮(zhèn)化發(fā)展要求和核心內涵，結合底線管控與發(fā)展引導，圍繞“兩個一百年”奮斗目標，按照“五位一體”總體布局，以服務人民的美好生活、合理保護和有效利用空間資源、實現(xiàn)現(xiàn)代化治理能力提升為核心目標，塑造以人為本的高品質國土空間。
以人為本，提升人民群眾獲得感和幸福感。按照服務人群需求建立和完善十五分鐘社區(qū)生活圈體系；增加綠色空間和公共活動空間，合理配置交通、市政、安全等基礎設施，系統(tǒng)改善人居環(huán)境品質。
增存并重、激活流量，高效利用空間資源。分區(qū)引導，老城區(qū)重點實施有機更新，新城重點實施增存掛鉤，農村地區(qū)大力實施人居環(huán)境綜合整治；分期推進，近期以拆遷難度相對較小、供而未建的“熟地”以及迫切需要提升區(qū)域功能及改善區(qū)域形象的地塊為更新重點。
（四） 管控手段的轉變
國土空間規(guī)劃融合多種政策工具，建立“指標、邊界、分區(qū)/用途、清單”多方式結合，兼顧剛性與彈性的全周期、多維度綜合管控體系。
1、指標：增加國土空間開發(fā)保護管控指標體系。指標是管控的量化手段。按創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享、安全等構建指標體系。根據(jù)指標特性，分為核心指標和監(jiān)測指標。核心指標主要是與國土空間規(guī)劃緊密關聯(lián)的底線、用地、設施等指標。監(jiān)測指標從側面反映了國土空間規(guī)劃治理水平，主要包括經(jīng)濟社會發(fā)展類指標。
2、邊界：劃定“三線”，強化底線剛性管控。在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，科學有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預留空間。
3、分區(qū)/用途：突出主導功能和用途彈性管控。以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制。主導功能分區(qū)類別應關注“功能兼容與轉變規(guī)則”，空間分區(qū)最終落實到土地用途，而同一類用途在不同的分區(qū)，其功能導向、利用方式和管控要求也有差異。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的建設，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設，按照主導用途分區(qū)，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式。
4、清單：明確要素、行動與準入規(guī)則。清單是剛性管控的輔助手段，包括生態(tài)要素清單、項目清單、建設準入清單、禁止清單等類型。
（五）編制成果的轉變
健全規(guī)劃實施傳導機制。制定實施規(guī)劃的政策措施，明確下級國土空間總體規(guī)劃和相關專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃的分解落實要求，健全規(guī)劃實施傳導機制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。
建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺。結合各級各類國土空間規(guī)劃編制，同步完成縣級以上國土空間基礎信息平臺建設，實現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準落地，逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”，推進政府部門之間的數(shù)據(jù)共享以及政府與社會之間的信息交互。
全面開展國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預警管理系統(tǒng)建設。為輔助規(guī)劃編制和審批，開展規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測、體檢、評估和預警等工作提供支撐；圍繞可感知、能學習、善治理、自適應的智慧規(guī)劃目標，構建國土空間數(shù)字化生態(tài)，滿足國土空間規(guī)劃公共服務要求。
（六） 工作組織的轉變
加強組織領導。地方各級黨委和政府要充分認識建立國土空間規(guī)劃體系的重大意義，主要負責人親自抓，落實政府組織編制和實施國土空間規(guī)劃的主體責任。
推動“縱橫貫通+多規(guī)合一”的全維度工作協(xié)同。構建橫向與縱向相結合的工作組織體系，在“多規(guī)合一”基礎上探索國土空間規(guī)劃編制工作組織方式。
三、結語
國土空間規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，也不是土地利用總體規(guī)劃，而是一種全新的規(guī)劃類型。作為規(guī)劃工作者，需要落實新理念、把握大方向、追蹤新要求，從平臺基礎、關注重點、發(fā)展模式、管控手段、編制成果、工作組織等六個方面進行規(guī)劃工作的調整轉變和技術應對；同時，也需要在技術方法、技術工具、政策工具上加強知識更新與技能提升，促進產學研結合、加強地方實踐，積極應對時代變革，為建設美麗國土和美好家園貢獻力量。
