國家文化公園建設是“十三五”和“十四五”時期中央推動的一項重大文化工程，很有創新意義，也迫切需要加強跟蹤研究。本文從國家文化公園建設現狀、國家文化公園建設面臨的一些不確定性問題，國家文化公園如何實現可持續發展等內容進行了思考和總結。
國家文化公園建設現狀
建設國家公園是世界各國普遍的做法。從1872年世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園建立以來，100多個國家和地區已建立了1200多個各類國家公園。我國國家文化公園建設是從2017年開始的。《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》提出，依托長城、大運河等重大歷史文化遺產，規劃建設一批國家文化公園，形成中華文化重要標識；2019年12月，中央印發了《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》；2020年提出建設黃河國家文化公園；2022年年初，國家文化公園建設工作領導小組印發通知，開始啟動長江國家文化公園建設。目前是五大國家文化公園建設在同步推進。
國家文化公園建設要做哪些事情呢？簡單地講，就目標來說，是整合文物和文化資源，實現保護傳承利用、文化教育、公共服務、旅游觀光、休閑娛樂、科學研究功能，形成具有特定開放空間的公共文化載體，集中打造中華文化標志。具體路徑是建設四類主體功能區，分別是管控保護區、主題展示區、文旅融合區和傳統利用區。建設方式是中央統籌、省負總責、分級管理、分段負責。
目前，國家文化公園建設正處在推進過程中，取得了可喜的進展。以長城國家文化公園河北段為例。2020年，河北省《長城保護條例》正式頒布實施。2021年，河北省印發了《實施長城旅游風景道建設的指南》，圍繞《建設指南》，推動長城風景道建設。秦皇島、唐山、張家口等城市正在籌建20段長城風景道，總長度達300公里。承德、唐山市對現有長城風景道進行了改造提升，涉及的長度達145公里。主要選取長城文化元素比較富集、生態環境優美、技術條件相對成熟的地段，完善風景道的各項服務功能。長城旅游風景道建設帶動了沿線地區經濟社會發展。
跨區域文化合作是國家文化公園建設的一個突出特點。國家文化公園都橫跨若干省（區），這就需要打破行政區劃限制，實現跨區域文化資源布局和合作。陜西、山西兩省共同推進壺口瀑布、乾坤灣創建5A級景區就是一例。壺口瀑布是國家級風景名勝區，為山西、陜西兩省共有旅游景區。乾坤灣位于山西省和陜西省接壤處。2021年8月，陜西、山西兩省文旅廳研究壺口瀑布和乾坤灣同步共創5A級景區工作，建立聯動工作機制，在規劃、設施建設、標識標牌、宣傳推廣、門票銷售等方面統一標準、同步推進。
國家文化公園“四個不確定”
我們在調研中發現，國家文化公園建設也存在不少亟待解決的問題。重點需解決“四個不確定”。
邊界不確定
在發達國家，國家公園或國家歷史公園都有明確的空間邊界，或幾十公里、幾百平方公里不等。科學界定空間邊界是建設國家文化公園的基礎。由于相關文件沒有明確規定國家文化公園的空間邊界，導致各省（區）在制定規劃時自行其是。目前突出問題是體量過大。
從陜西省編制的《黃河國家文化公園（陜西段）建設保護規劃（征求意見稿）》看，僅黃河國家文化公園陜西段的面積就達14.3萬平方公里，超過陜西省國土面積的2/3。在如此巨大的空間里建設國家文化公園，其難度可想而知。四個功能區（管控保護區、主題展示區、文旅融合區、傳統利用區）建設也存在著邊界模糊、界限不清的問題。
文化標志物不確定
文化標志物是國家文化公園的核心要素。國外國家歷史公園的文化標志物明確、具體。比如，美國波士頓郊區福吉谷國家歷史公園。這家歷史公園的文化標志物是美國獨立戰爭時期，美軍統帥華盛頓屯兵在此留下的樓房、軍營等遺址。由于我國國家文化公園建設方案中沒有對文化標志物進行明確的說明，各地在文化標志物的選定和衍生產品開發上也是各取所需。以黃河國家文化公園建設為例。去年10月，河南有關部門經過歷時一年的全球征集活動，公布了黃河標志和吉祥物。這項活動很有意義，黃河標志和吉祥物的設計也很有創意。但黃河國家文化公園作為一項國家重大文化工程，黃河標志的設計和確定應該由中央政府有關部門牽頭，或得到中央政府有關部門的授權。否則，黃河領域9個省區各搞一套，不利于文化標識的統一協調。
建設資金不確定
國家文化公園建設資金是一個難點。
一是資金缺口量大。國外文化國家歷史公園的核心功能是保護文化遺產不受損害。盡管國家公園還有休閑游憩、科學研究等功能，但這并不是由國家公園管理機構直接承擔。與國外不同，我國國家文化公園要承擔推進保護傳承、研究發掘、環境配套、文旅融合、數字再現等建設職責。要實現上述目標，需要數額巨大且可持續的資金支持。
二是缺乏穩定的資金來源渠道。發達國家國家歷史公園運營主要靠財政支持。如美國建立了以聯邦財政撥款為主、特許經營和公私伙伴關系等為輔、經費渠道多元化的資金保障機制。與國外不同，我國國家文化公園建設資金采取的是中央和地方共擔的方式。確定重點領域，采取項目制，中央政府提供一定的專項資金，地方政府提供配套資金。地方仍然是項目建設資金的主要承擔方。由于國家文化公園多數地處中西部，這些地區經濟發展水平不高，大都屬于“吃飯財政”，加上受疫情影響，籌措資金能力嚴重不足，不少地方只能靠舉債上項目，增加了當地的財政壓力。
責任主體不明確
發達國家國家公園建設有相關法律法規保障，有專門的管理運營機構。以美國為例。美國國會通過了相關立法，設立國家公園局，負責管理國家公園和國家保護區。我國國家文化公園建設尚處在起步階段，目前尚沒有相關法律法規。組織管理方式是由國家文化公園建設工作領導小組統籌，由中宣部、國家發改委、國家文旅部、國家文物局等部委分頭負責。名義上每個國家文化公園均有一個部委具體負責，但實際上在部委編制中并無相應的具體負責部門或機構，是由相關司局處室代行組織管理職責。大家都知道，現在中央國家機關的特點是事多人少，這種兼管的方式缺乏穩定性和可持續性。省（區）市也存在同樣的問題。
國家文化公園三個統籌、一個創新
抓好“三個統籌、一個創新”，實現可持續發展。
統籌空間邊界和技術規范
一是嚴格界定空間范圍。從國外國家歷史公園建設經驗看，國家文化公園空間范圍不宜過大。范圍太大會造成文物和文化資源過多、功能區之間過于分散、與行政區劃交叉重疊等諸多問題。應通過中央與地方協商、研究機構論證等，將各地國家文化公園的空間面積確定在一個科學合理的范圍。
二是制定國家文化公園技術規范。制定技術規范是國家文化公園健康有序發展的基礎，可參照國家公園的做法。在國家公園建設中，中央出臺了《建立國家公園體制總體方案》、《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》。隨后，有關部門又發布了《國家公園設立規范》 《國家公園總體規劃技術規范》 《國家公園監測規范》 《國家公園考核評價規范》 《自然保護地勘界立標規范》5項國家標準，為國家公園建設提供了技術指南和依據。國家文化公園的設立、規劃、勘界立標、監測和考核評價等，可參照國家公園的做法，做到有章可循。
統籌文物和文化資源
加快對文化資源進行統計、分類、評估。圍繞博物館、紀念館、重要遺址遺跡、特色公園、非物質文化遺產、歷史文化名城名鎮名村和街區、文化旅游和復合廊道等七個方面的內容，制定科學的遴選標準和認定程序。其中，文化資源的精準辨析和系統布局尤為重要。
值得一提的是，應拓展對文物和文化資源的認識，防止見物不見人。在建設國家文化公園過程中，不僅應重視考古遺址、古代建筑等文化遺存。還應重視在中華文明史上產生過重要影響的人物、事件，這些人物和事件同樣是具有重要意義、重要影響的文化資源。
統籌資金來源
一是設立政府投資基金。國家文化公園建設是一項長期的文化工程，涉及面廣，資金需求量大，持續、充足的資金支持是關鍵。采取項目制，由中央政府提供專項資金支持，這種方式能解決初期建設的資金問題，但缺乏持續性和可預期性。根據財政部《政府投資基金暫行管理辦法》，國家文化公園既屬于支持基礎設施和公共服務領域，也屬于支持新興產業發展內容，完全符合設立政府投資基金的要求。因此，可考慮通過設立政府投資基金，確保國家文化公園建設可持續發展。
二是探索建立文化生態補償機制。以黃河國家文化公園為例。黃河流域上游如青海省、四川省，當地自然生態條件脆弱，重點是加強文物和文化資源的保護。上述中西部地區經濟發展相對滯后，靠當地財政難以實施文化生態保護工程。還要看到，遺產文化資源保護往往跟城區重疊，或占用耕地，與當地居民生產生活存在一定的矛盾。可考慮借鑒生態補償轉移支付的做法，探索建立文物和文化資源生態補償機制，支持一些重點區域保護中華文脈。
三是鼓勵地方政府設立產業發展基金、發行地方債券。在這方面，江蘇省已經有了很好的探索。2019年1月，江蘇省成立了全國首個大運河產業發展基金——江蘇省大運河文化旅游發展基金，重點支持大運河國家文化公園建設和文旅融合發展。江蘇省還發行了國家文化公園地方債券。涉及江蘇省11個大運河沿線的13個大運河文化帶建設項目，涵蓋遺產遺址保護修繕、文化旅游融合發展等領域。這些做法值得參考。
創新國家文化公園管理機制
在完善國家文化公園管理機制上，地方也在探索。比如，近年來，為推動長城國家文化公園的有效管理，河北探索體制創新，初步形成了遷安市“文化和旅游局+長城國家文化公園管理中心”、張家口市“長城國家文化公園（長城保護）管理處”等管理模式，增強了長城國家文化公園管理職能。這些探索都很有意義。
最后再談談國家文化公園建設對完善政府管理的啟示。
國家文化公園建設是一項重大的文化創新，這也給政策設計部門提出了很大的挑戰。從國家文化公園謀劃過程看，有關部門十分慎重。從2017年國家“十三五”規劃提出國家文化公園理念，到2019年中央印發《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》，期間經過了一段醞釀和討論的過程。后來又出臺了《大運河國家文化公園建設實施方案》《長城國家文化公園建設實施方案》等。此次《方案》制定有一個特點，就是十分重視專家的意見，每一個國家文化公園都成立了專門的專家咨詢委員會，集中專家的智慧。
從實施情況看，國家文化公園建設方案設計總體是好的，但也存在著一些問題。除了前面提到的三個“不確定”之外，還有如，方案未能對各個國家文化公園思想內涵作全面準確的概括，導致各地在實施過程中出現了認識上的困惑或不統一。又如，方案要求，長城、大運河、長征國家文化公園要求到2023年年底基本完成建設任務。黃河國家文化公園也要求到2023年，青海、甘肅、內蒙古、河南、山東等重點建設區建設任務基本完成。從目前各地實施情況看，實現上述目標難度還是很大。此外，我認為，《方案》制定過程也存在著兩點不足。其一，相對于如此重大的國家文化工程，方案從制定到出臺實施仍稍顯匆忙，缺乏更充分的討論。其二，《方案》是以內部文件的形式發布，不利于社會各界的了解和參與。國家文化公園建設再次說明，廣泛聽取利益相關方和社會各界意見的重要性。
哈佛大學教授馬克·穆爾在《創造公共價值：公共部門的戰略管理》一書中指出：公共管理者的主要任務就是尋求、確定和創造公共價值。這就意味著不僅要完成政府工作目標，更重要的是“怎樣做才是有價值的”這一命題。國家文化公園建設給我們提供了一個分析如何完善公共政策制定的案例。國家文化公園建設存在的問題再次說明，廣泛聽取利益攸關方和社會各界意見，是確保初衷與效果統一的至關重要的環節。
文章來源：博雅方略
