近日，財政部發布《關于加強“三公”經費管理嚴控一般性支出的通知》（下稱《通知》）。其中，“不得通過國企購地等方式虛增土地出讓收入”廣受熱議，被業界解讀為旨在進一步約束國企拿地行為，控制隱性債務。
華夏新供給經濟學研究院創始院長、財政部原科研所所長賈康表示，近段時間，多地土地市場低迷，使財政收入不足狀態加劇，而財政支出又是剛性的，部分地方領導出于政績等考慮，往往通過讓一些國企拿地，資金進入預算收入賬戶后再返還的方式，來“空轉”虛增土地出讓收入，做表面文章，弄虛作假掩蓋真實情況。
“《通知》的發布說明，財政部要對這方面的問題加強針對性管理，目的是起到防范和糾正錯誤做法的作用，這也是其履行管理職責的一種體現。”他說。
國企拿地的“非正常因素”
今年以來，樓市持續低迷，土地出讓收入明顯下滑。財政部公布的數據顯示，1～8月，國有土地使用權出讓收入33704億元，比上年同期下降28.5％。但這并未影響國企拿地的積極性。
例如，今年4月舉行的深圳第一輪土拍中，央企和地方國企拿地比例分別為22％、60％。8月，深圳第二輪集中供地推出16宗地，總起拍價達350億元。報名參拍的房企以央企、國企為主，最終成功出讓的14宗地悉數被央企、國企拿下。
克而瑞研究中心數據顯示，自2021年2月至2022年7月，實行土地出讓“兩集中”（ 集中發布出讓公告、集中組織出讓活動）的22個重點城市出讓的近四成地塊由地方城投公司獲取，其底價拿地的金額占比達到近八成。
樓市低迷，國企拿地的熱情為何有增無減？
湖北省統計局原副局長、中南財經政法大學財稅學院教授葉青表示，近年來，房地產市場持續低迷，土地流拍現象比較普遍，很多民營房地產公司，尤其是小規模民營房企的拿地意愿非常低，導致地方財政收入受到影響。在這種情況下，很多地方政府為了維持土地財政收入，就讓國企拿地。
他表示，國企拿地的原因除了市場因素外，也與行政因素有關，“比如，有的地方財政困難，土地賣不出去，當地領導就可能給國企施壓，讓后者拿地。面對這種壓力，一些國企負責人雖不情愿，但也只能被動拿地”。
中央財經大學中財-中證鵬元地方財政投融資研究所執行所長、財政部PPP專家庫專家溫來成表示，《通知》的發布與兩個背景有關。
首先，土地市場的變化影響地方財政，在調研中，溫來成他們發現有的地方對土地財政依賴程度較高，直接間接來自土地出讓收入甚至占了地方財政收入的60％左右，如果土地收入大幅度下滑，地方政府保工資、保運轉壓力也會增加。
其次，為擺脫對土地財政的依賴，多地發行了專項政府債券。據不完全統計，其償債來源高達90％左右還是依賴土地。
中國企業資本聯盟副理事長、IPG中國首席經濟學家柏文喜表示，地方政府在這種壓力下，為保證土地出讓金收入不過快下降，一方面通過城投等平臺公司出面購地的方式，實現以土地變相抵押融資來支持地方財政；另一方面也通過國企購地來烘托出一種土拍的“火熱氛圍”，以提升地市活躍度和維護地價。
據經濟觀察網報道，在四本預算（一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算）中，以土地收入為主的基金預算是地方政府可以調控的，為達到收支平衡，個別地方政府會通過土地出讓收入項目做大基金預算收入，以達到預算編制的收支平衡。
《21世紀經濟報道》援引一位北方省份某地審計局負責人的話介紹稱，近年來沒有進行土地專項審計，但每年在對財政收支進行審計時會對土地出讓收入進行審計。當地去年發現一個平臺公司賬上儲備了很多土地，都是近些年為了虛增賣地收入拍得的。
關于如何界定虛增土地出讓收入的問題，該負責人介紹稱，首先關注繳納土地出讓金的單位，是哪些企業繳納的土地出讓金，重點關注國有企業尤其是政府投融資平臺公司。其次看企業拍入土地的目的，再次看企業繳納土地出讓金的資金來源。如果融資平臺使用的資金是財政資金，拍入的土地沒有實際項目、沒有使用目的或者長期不使用土地，這樣基本可以確定是虛增土地出讓收入。
對于城投通過貸款等方式融資競拍取得的土地，該人士認為，不論地方政府以專項款還是注資的名義將土地出讓金返還給城投，如果所拍土地沒有實際用途，也將被認定為虛增土地出讓收入。
“財政空轉”誤導決策判斷
多位受訪者稱，地方政府通過國企購地等方式虛增財政收入，會帶來一系列問題。
一位地方財政人士向媒體解釋這種虛增財政收入的方法：“首先國企，特別是平臺類國企進行融資，參與地方土地招拍掛，資金通過土地收入流入財政，地方財政再通過各種途徑將資金返回國企，完成循環。”
這位財政人士稱，“一些平臺公司類的國企，（和政府）之間的資金往來密切，找個理由把資金回流給平臺公司很容易。部分國企拍到土地后會將土地質押繼續融資，而不是開發，形成的都是‘財政空轉’，這種空轉大部分是為了完成收入指標，不能形成真實收入。”
溫來成表示，個別地方虛增收入造成“財政空轉”現象。其一大危害是，提供了虛假數據，干擾了決策層的判斷，“財政部發布上述《通知》，目的也是要求地方上正視困難，剔除虛假因素，及時制定應對措施”。
據審計署公布的《國務院關于2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》披露，當年審計了29個省本級、200個市本級和709個縣2008年至2013年土地出讓收支情況，發現通過收入空轉等方式虛增土地出讓收入高達1467億元。
根據中國指數研究院數據，全國范圍內僅有約20％的城投公司具備房地產項目開發的經驗和能力。該研究院抽樣調查發現，2021年第二、三批次所有廣州城投托底的地塊均未開盤入市，甚至幾乎尚未有項目進入規劃方案設計階段。城投托底拿地的背后，不是為了從項目開發中獲利，而是出于穩定土地收入的考慮。
江浙地區某地市城投公司融資部人士稱，根據政府要求及公司資金情況，今年上半年該公司以底價競拍拿了一塊地，主要是托底的作用。“我們確實拿了兩塊地，之前沒有拿過。基本上是以底價拿的，價格非常便宜，兩塊地加起來耗資4個億，現在還沒有繳完土地出讓金。”
一位中部省份某區縣城投公司融資部人士表示，因為是托底，土地出讓金是要返還的，但是市里只返回一部分。
數據顯示，多個拿地的城投企業存在開工遲緩等問題。克而瑞一項數據統計，在2021年第一批成交地塊中，規模房企拿地開工率高達61％，而平臺類公司拿地開工率僅23％。
一位地方政府投融資行業人士表示，部分地方政府為了做高財政收入，甚至會故意將土地價格抬高，偏離市場價格，國企或者平臺類國企也只能按照政府定價去拍地。將拍地這種市場行為轉化為政府定價的計劃行為，本質上是國企通過拍地給地方財政輸血，變相提高地方財政收入。這也導致部分國企拿到地之后沒有開發或者開工，因為按照市場價格去開工，肯定是虧本的。
合碩機構首席分析師郭毅向媒體表示，以房地產開發為主業的央企國企拿地肯定是沒問題的，現在主要問題就是城投在兜底。比如，一些本身市場價值不是特別優越的地塊，做房地產開發的房企普遍對它的價值不太認同，最后城投來兜底。但是城投又沒有優秀的開發、產品打造和營銷能力，這種情況下項目就有出現虧損的風險。
后續應加強監察督導力度
業界認為，國企購地虛增收入導致地方隱性債務增加的現象應引起高度警惕。
柏文喜表示，地方政府以國企出面購地，實際上還是推高了地方政府的隱性負債，只不過是以時間換空間的形勢，將政府的表內負債轉向了表外負債，這無疑會加大地方財政負債風險。可以說，財政部出臺該《通知》，主要是為了擠壓財政泡沫，嚴控隱性債務，是非常切中問題實質和要害的。
“說明政策層已看到了目前土地市場格局變化對于土地財政的深層影響，以及土地財政式微導致的地方財政窘境和可能引發的風險。”柏文喜稱。
他認為，部分國企拍到土地后會將土地質押繼續融資，而非開發的行為，實際上是突破了政府不能以土地直接向金融機構抵押融資以支持財政收入的政策障礙，變相提升了財政的表外負債。這種行為，雖然形成會計意義上的真實收入，卻仍然是以政府變相負債和表外負債形成的。地方國企和城投公司等平臺企業，實際上在融資方面還是依靠地方政府的信用背書，且政府本身就是這些國企的實際控制人。
多位受訪者表示，面對當前的困難，地方政府應積極采取措施，應對《通知》發布后對市場帶來的變化。
溫來成稱，二十大報告中提到國家安全問題，房地產市場、地方市場債務等均涉及國家經濟安全。面對這些問題，地方上要有必要的思想準備，積極應對，防止出現問題后拖累國家財政金融體系。
他認為，目前我國樓市仍存在剛性需求。從城鎮化率仍有待提高的角度看，土地市場還有發展空間。因此，地方政府應對土地市場抱有信心。
國家統計局發布《2021年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2021年末全國常住人口城鎮化率為64.72％。這一比例仍低于歐美發達國家70％以上的城鎮化率。
溫來成表示，《通知》發布后，對一些土地財政依賴程度較高，或者房地產泡沫較大的地區影響力會大一些。這些地方也應做足應對措施，如現在在土地財政壓力下，發行的地方政府債券又面臨到期還本付息的情況，就應通過壓縮開支等措施，避免因違約影響政府信用。
柏文喜稱，《通知》公布后，尤其是經濟不夠發達的一些中西部城市的土地出讓收入會受到更大沖擊。但因減少了城投公司的融資和信用維護以及違約壓力，所以對一些城投平臺來說則未必不是好事。
上海申銀萬國證券研究所有限公司研究員孟祥娟、劉曉蒙撰文稱，后續應重點關注邊緣地區財政壓力。一方面，對于城投拿地占比較高地區，需關注其后續土地出讓市場景氣度情況及城投后續融資需求與債務到期壓力；另一方面，對于非稅收入及土地出讓收入占比較高地區，需關注土地出讓虛增水分擠出后地區財政表現及支出承壓情況。
《通知》要求，財政部各地監管局應加強對屬地虛增財政收入的監測，發現一起、處理一起、問責一起。
賈康認為，中央層面的一些文件如果沒有后續的監管等措施，在地方上實施時很容易打折扣。《通知》發布后，還應該加強后續監察、督導工作力度，保障其順利落實。
柏文喜認為，應做好一些后續工作。一方面，嚴控國企拿地，并對違反者追究相應責任；另一方面，地方政府在盡力壓縮開支的同時，中央財政應加大財政轉移支付力度，化解地方財政收支壓力。同時適度增加地方債發行額度，以將地方政府潛在的隱性負債，轉化為更容易管理和監測的顯性負債和表內負債。
在葉青看來，為保障該《通知》順利實施，還應加大對土地市場的督查力度，可以首先規定在一定期限內，地方上先自查自糾，然后上級部門再下來督查，從而打掉這種財政泡沫。
文章來源：中國新聞周刊
