破解城市更新項(xiàng)目投融資瓶頸的若干建議

一、城市更新項(xiàng)目的投融資特點(diǎn)

城市更新是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，具有資金需求大、涉及利益主體多、規(guī)劃程序復(fù)雜、開(kāi)發(fā)周期和收益回報(bào)不確定等特點(diǎn)，對(duì)實(shí)施主體的投融資能力要求較高。

一是城市更新項(xiàng)目環(huán)節(jié)多且資金量需求較高。城市更新包括拆遷、安置、改造、重建等多個(gè)環(huán)節(jié)，加上改造區(qū)域居民人口數(shù)量眾多、建筑群密集，因此各項(xiàng)工序的開(kāi)展均需要充足的資金支持。另外，為對(duì)當(dāng)前人口、產(chǎn)業(yè)進(jìn)行疏解，需進(jìn)一步完善城市更新項(xiàng)目發(fā)展配套的基礎(chǔ)設(shè)施，這也需要投入大量資金。

二是城市更新項(xiàng)目本身收益較低。城市更新涉及生活類設(shè)施、生產(chǎn)類設(shè)施、生態(tài)文化類設(shè)施、區(qū)域聯(lián)通設(shè)施和促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施等五大類設(shè)施建設(shè)投資。除了商品房、商業(yè)樓宇等一些私人設(shè)施，這些領(lǐng)域中的大多數(shù)都不是純私人物品的基礎(chǔ)設(shè)施，具有公共物品或準(zhǔn)公共物品屬性。城市更新的公共屬性，決定了城市更新的經(jīng)濟(jì)效益差甚至成本收益倒置，其經(jīng)濟(jì)效益一般都低于2%。

三是城市更新項(xiàng)目的融資期限較長(zhǎng)。一般城市更新項(xiàng)目運(yùn)作周期較長(zhǎng)，從前期的啟動(dòng)、中期的建設(shè)再到后期的銷售、運(yùn)營(yíng)，短則十年，長(zhǎng)則數(shù)十年，因此要求融資期限較長(zhǎng)。就拆建類城市更新項(xiàng)目而言，分為計(jì)劃立項(xiàng)、專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)批、實(shí)施主體確認(rèn)、土地獲取四大步驟，耗時(shí)可達(dá)5-8年。

四是城市更新項(xiàng)目因多種因素帶來(lái)進(jìn)展的不確定性導(dǎo)致項(xiàng)目回報(bào)不確定，融資成本高。一個(gè)城市更新項(xiàng)目從談判、拆遷到開(kāi)發(fā)建設(shè)的運(yùn)營(yíng)周期歷經(jīng)幾年，中間的金融政策、市場(chǎng)資金情況持續(xù)變化，合作方政府換屆變動(dòng)，改造項(xiàng)目因不能滿足補(bǔ)償需求可能擱置等，由此項(xiàng)目審批結(jié)果存在較大不確定性，融資成本提升。

鑒于城市更新項(xiàng)目資金需求量高、融資期限長(zhǎng)、項(xiàng)目收益低的融資特點(diǎn)，可見(jiàn)單一的投融資模式難以滿足投資建設(shè)需求，需要多元化融資主體及融資模式，并且根據(jù)項(xiàng)目類型及階段選擇合適的投融資模式來(lái)推進(jìn)實(shí)施城市更新項(xiàng)目。

二、城市更新不同類型項(xiàng)目融資的合規(guī)性分析

城市更新項(xiàng)目根據(jù)更新程度的不同，其收益水平不同，合規(guī)投融資模式和資金來(lái)源也不同。

1.綜合整治類項(xiàng)目——公益類項(xiàng)目

綜合整治類項(xiàng)目改善消防設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施以及外立面、環(huán)境整治，不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能，公益性較強(qiáng)，主要由政府主導(dǎo)進(jìn)行實(shí)施。合規(guī)投融資模式包括政府直接投資、政府專項(xiàng)債投資、政府授權(quán)國(guó)有企業(yè)等，資金主要來(lái)源財(cái)政撥款、政府專項(xiàng)債。

2.有機(jī)更新類項(xiàng)目——準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

城市有機(jī)更新項(xiàng)目改變部分或者全部建筑物使用功能，不改變權(quán)利主體和使用期限，不改變建筑物的原主體結(jié)構(gòu)，具備一定經(jīng)營(yíng)性但經(jīng)營(yíng)性收入不足，可通過(guò)當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)進(jìn)行可用性付費(fèi)或者政府補(bǔ)貼等獲取合理收入，適宜采用政企合作的模式，包括PPP、投資人+EPC、地方政府+國(guó)企/房企+村集體等方式。

3.拆除重建類項(xiàng)目——經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

拆除重建類項(xiàng)目可能改變土地使用權(quán)的權(quán)利主體，可能變更部分土地性質(zhì)，涉及土地出讓，經(jīng)營(yíng)及收益性較明顯，資金需求較高，可采用市場(chǎng)化模式引入社會(huì)資本主導(dǎo)實(shí)施。對(duì)于有經(jīng)營(yíng)性收入的項(xiàng)目，市場(chǎng)主體參與主要通過(guò)產(chǎn)業(yè)載體經(jīng)營(yíng)收益、不動(dòng)產(chǎn)租售、配套綜合開(kāi)發(fā)收益、物業(yè)服務(wù)管理增值等獲取合理利潤(rùn)。

三、城市更新項(xiàng)目投融資主體的合規(guī)性分析

1.融資主體為地方政府及部門

當(dāng)融資主體為地方政府及有關(guān)部門，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）等規(guī)范融資文件，地方政府不得要求企業(yè)為其舉債；除發(fā)行地方政府債，不得以任何形式變相舉債；不得以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資；不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資；不得從事違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為。因此，地方政府合規(guī)融資渠道主要為PPP、政府債券（一般債和專項(xiàng)債）和產(chǎn)業(yè)投資基金三種方式。

2.融資主體為政府投融資平臺(tái)及地方國(guó)企

當(dāng)融資主體為政府投融資平臺(tái)，中央政府通過(guò)發(fā)布國(guó)發(fā)43號(hào)文、新預(yù)算法、50號(hào)文和87號(hào)文規(guī)范政府投融資平臺(tái)融資，要求剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)，要盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，依法合規(guī)開(kāi)展市場(chǎng)化融資。鼓勵(lì)投融資平臺(tái)與社會(huì)資本合作，為城市更新提供投融資支撐。

當(dāng)融資主體為地方國(guó)企，由地方政府授權(quán)給地方國(guó)企作為城市更新項(xiàng)目的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)主體。地方國(guó)企通過(guò)銀行信貸或資本市場(chǎng)融資，方式運(yùn)作更加市場(chǎng)化，需注重由于國(guó)有企業(yè)這種特殊的身份，不得以政府信用作為擔(dān)保進(jìn)行融資，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題，容易引發(fā)政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.融資主體為社會(huì)資本方

當(dāng)融資主體為社會(huì)資本方，一般為開(kāi)發(fā)商單獨(dú)實(shí)施或村集體和開(kāi)發(fā)商聯(lián)合，需經(jīng)過(guò)權(quán)力單位委托、公開(kāi)招標(biāo)等方式引入，并且應(yīng)當(dāng)按照公開(kāi)、公平、公正的原則遴選。社會(huì)資本方不存在被訴被執(zhí)行信息等法律風(fēng)險(xiǎn)，參與項(xiàng)目的資金具有合法性等條件滿足即是合規(guī)的融資主體。社會(huì)資本方主要是市場(chǎng)化融資，利用金融市場(chǎng)特別是資本市場(chǎng)融資進(jìn)行融資。依據(jù)不同的融資產(chǎn)品，對(duì)于社會(huì)資本方的資質(zhì)、項(xiàng)目資本金等設(shè)有不同條件。另外，對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，根據(jù)房企融資新規(guī)有三條紅線不能觸碰——房企剔除預(yù)收款后的資產(chǎn)負(fù)債率不得高于70%，凈負(fù)債率不得高于100%，現(xiàn)金短債比不小于1，否則會(huì)影響直接融資。

四、破解城市更新項(xiàng)目投融資瓶頸的若干建議

1.構(gòu)建良好的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

一是完善配套設(shè)施，提升項(xiàng)目?jī)r(jià)值。地方政府推進(jìn)城市更新項(xiàng)目的同時(shí)，加快道路交通、文化娛樂(lè)、教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生等配套設(shè)施建設(shè)，在戶籍管理、社會(huì)保障、住房、子女就讀等方面提供全面配套服務(wù)，提升城市更新項(xiàng)目?jī)r(jià)值。

二是盤活存量資源，增加現(xiàn)金流收入。城市更新項(xiàng)目的公共停車場(chǎng)、充電樁、能源站等配套公共服務(wù)設(shè)施可以授權(quán)實(shí)施主體特許運(yùn)營(yíng)，以增加項(xiàng)目現(xiàn)金流。

三是片區(qū)開(kāi)發(fā)平衡，增加土地增值收益。與相鄰的片區(qū)開(kāi)發(fā)或城市更新項(xiàng)目綁定，利用片區(qū)開(kāi)發(fā)的綜合收益來(lái)平衡土地出讓收益的不足。統(tǒng)籌考慮各類型項(xiàng)目，將商業(yè)項(xiàng)目與公益項(xiàng)目統(tǒng)籌考慮，融合到一個(gè)“項(xiàng)目籃子”里面去開(kāi)發(fā)建設(shè)。

四是引入發(fā)展產(chǎn)業(yè)，提高商業(yè)發(fā)展帶來(lái)稅收收入。更新區(qū)域引入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，提升地區(qū)產(chǎn)業(yè)品牌和價(jià)值，打造具有特色和價(jià)值的更新區(qū)域，從而最大化項(xiàng)目收益。

2.發(fā)揮各級(jí)政府投融資平臺(tái)作用

鼓勵(lì)政府投融資平臺(tái)（建投、城投、房投）積極參與城市更新項(xiàng)目，拓展經(jīng)營(yíng)范圍，市場(chǎng)化發(fā)展。地方政府要注入資金、土地等資源，增強(qiáng)平臺(tái)項(xiàng)目運(yùn)作能力。依法取得資質(zhì)的平臺(tái)公司實(shí)施城市更新項(xiàng)目，可搭配建設(shè)一定比例商品住房、商業(yè)和綜合服務(wù)設(shè)施，改造與開(kāi)發(fā)相結(jié)合，形成良性循環(huán)，所得利潤(rùn)全部用于彌補(bǔ)城市更新項(xiàng)目建設(shè)資金不足。

3.積極采用多元化融資工具

一是探索設(shè)立城市更新基金。由政府支持，國(guó)有企業(yè)牽頭，聯(lián)合社會(huì)資本設(shè)立城市更新基金。

二是創(chuàng)設(shè)發(fā)行REITs。以經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)為基礎(chǔ)資產(chǎn)設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金、收益權(quán)資產(chǎn)支持證券等新型融資方式。

三是積極運(yùn)用投資人+EPC模式。由政府委托其下屬國(guó)企與工程建設(shè)企業(yè)共同出資成立合資公司，由合資公司負(fù)責(zé)所涉及城市更新項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理。

四是積極發(fā)行城市更新專項(xiàng)債券。政府為實(shí)施主體，通過(guò)城市更新專項(xiàng)債或財(cái)政資金+專項(xiàng)債形式進(jìn)行投資。

五是積極采用PPP模式。政府通過(guò)公開(kāi)引入社會(huì)資本方，由政府出資方代表和社會(huì)資本方成立項(xiàng)目公司，以項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理實(shí)施主體。

4.健全融資支持政策體系

在財(cái)政稅收政策上，地方政府配套出臺(tái)和利用城市更新項(xiàng)目相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免政策。

在土地政策上，在保障公共利益和安全的前提下，通過(guò)建筑容積率獎(jiǎng)勵(lì)、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、允許土地用途和性質(zhì)變化等手段吸引社會(huì)資本投入。提高建筑容積率獎(jiǎng)勵(lì)，為地區(qū)提供公共性設(shè)施或公共開(kāi)放空間的企業(yè)，可在原地塊建筑總量的基礎(chǔ)上，適當(dāng)給予建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)。采取產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，如變賣為租，減少用地出讓年限，允許整地產(chǎn)權(quán)分割，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與城市更新。允許土地用途和性質(zhì)變化，企業(yè)有望通過(guò)項(xiàng)目包裝和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)獲得資產(chǎn)收益、土地增值收益。另外，支持企業(yè)通過(guò)城市更新用地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)、協(xié)議出讓、劃撥等多種供地方式參與城市更新，以更低的地價(jià)獲取土地，提高企業(yè)利潤(rùn)率。對(duì)于一些實(shí)施困難的項(xiàng)目，可進(jìn)行地價(jià)的減免。

在信貸政策上，對(duì)于社會(huì)資本參與城區(qū)改造項(xiàng)目的情況，地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)放政策性貸款可給予一定利息補(bǔ)助。此外，可在該政策基礎(chǔ)上延長(zhǎng)補(bǔ)助期限，激發(fā)房產(chǎn)企業(yè)的開(kāi)發(fā)積極性。應(yīng)爭(zhēng)取更多的國(guó)家政策性貸款用于更新改造項(xiàng)目。

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