12月11日至12日，中央經濟工作會議在北京舉行。會議在部署明年經濟工作時強調，加快推進保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造等“三大工程”。完善相關基礎性制度，加快構建房地產發展新模式。11月，住房城鄉建設部黨組書記、部長倪虹提出，規劃建設保障性住房，是完善住房制度和供應體系、重構市場和保障關系的重大改革；城中村改造，是解決群眾急難愁盼問題的重大民生工程，重點是，消除安全風險隱患，改善居住環境，促進產業轉型升級，推動城市高質量發展；“平急兩用”公共基礎設施建設，是統籌發展與安全、提高城市韌性的重大舉措，關鍵是，平時用得著、急時用得上。因此，正確了解和認識三大工程，對于明年房地產相關工作的開展具有重要意義。本文通過對三大工程在推進過程中存在的問題和難點的總結分析，從而提出相應的對策建議，以期為行業各界提供參考。
三大工程的概念
1、保障性住房
根據住房城鄉建設部相關司局負責人表述，原有的住房保障體系是以公共租賃住房、保障性租賃住房為主體。而現在則將保障性住房建設，分為配租型和配售型兩種保障性住房，其中配租型包括公共租賃住房、保障性租賃住房，配售型保障性住房，按保本微利原則配售。按照要求，城市人民政府要從解決困難工薪人群住房問題入手，根據供給能力，合理確定保障范圍和準入條件，逐步將范圍擴大到整個工薪收入群體。
2、“平急兩用”公共基礎設施
“平急兩用”，全稱“平急兩用公共基礎設施建設”，是指在公共基礎設施建設中，將平時使用和應急使用有機結合，打造一個既具備日常運營功能，又具備應急響應能力的基礎設施系統。具體來看，“平急兩用”設施的“平”，主要涉及傳統公共基礎設施和新興基礎設施。傳統基礎設施包括公園、體育場館、賓館酒店、醫療設施等；新興基礎設施包括物流產業園、交通樞紐、鄉村振興設施等。此類設施的既有功能發揮，則是“平”的體現。而“急”主要是指此類設施要滿足疫情、地震、洪災、火災等緊急情況發生后的應急隔離、臨時安置、物資保障等需求?？偨Y來看，“平急兩用”公共基礎設施，兼顧的場景更加豐富、實現的社會功能更加多樣。
3、城中村改造
城中村針對的是城市建成區內土地未被征收或部分征收，原農村居民未轉為或部分轉為城鎮戶籍，仍然實行鄉村行政建制，實行村兩委管理的區域，土地多為集體用地。本輪城中村改造的增量資金來源尚未明確，更可能采用房票安置或實物安置的模式。在改造范圍方面，明確將改造范圍限定在超大特大城市，城市數量在20個左右。城中村改造有利于城市和行業高質量發展，能夠解決長期問題，并十分有利于具備資產綜合運營能力的企業，及具備空間服務經驗的企業。
存在的問題和難點
1、保障性住房
一是封閉式運作的問題。《關于規劃建設保障性住房的指導意見》明確：實施封閉管理。對保障性住房實施嚴格的封閉管理，禁止以任何方式違法違規將保障性住房變更為商品住房流入市場。工薪收入群體購買的保障性住房不得長期閑置。如長期閑置、確需轉讓、因辭職等原因離開機關事業單位或企業的，由城市人民政府按規定予以回購。封閉管理的具體辦法由城市人民政府制定。同時，在規劃建設保障性住房工作部署電視電話會議上，中共中央政治局委員、國務院副總理何立峰強調，保障性住房要實施嚴格封閉管理，不得上市交易。此次政策出臺，引起了市場的關注。比如說，“不得上市交易”作為規則被明確下來，在引發市場高度關注的同時，也出現了部分群體的誤讀，甚至造成了一些秩序紊亂。以北京為例，不少已購買經適房等保障房的家庭擔心將來無法交易，開始扎堆辦理“經轉商”（經濟適用房轉為商品房）手續。從北京此類表現可以看出，保障房的業主在關注“保障屬性”同時，也會關注“流通性”問題，尤其是在改善型住房需求釋放過程中會考慮到這一點。所以“不得上市交易”的政策過于嚴厲，也對保障房的認購和市場運作產生了影響。
二是混合型小區的建設管理問題。由于建設和歷史改革的原因，很多保障房都和商品房等出現了混搭的情況。這也導致出現了很多矛盾，包括房企的建造的成本問題、后續小區運營管理的問題。
三是保障房和市場行情的問題。在這幾年保障房的運行中，保障房沒有兼顧市場的行情變動，導致一些政策過于僵硬，這都會產生很多問題。這方面，在一些保障房的認購政策方面，也都會產生很多新的情況。這就要求保障房的運行更加兼顧市場的新情況。
2、“平急兩用”公共基礎設施
一是面臨國內外形勢的考驗。從國際形勢看，當今世界進入動蕩變革期，涉及公共衛生事件、地緣政治沖突、極端氣候災害等。而從國內發展來看，一些新情況和新問題時刻要求我們做好積極應對，如2023年底的甘肅地震、全國寒潮等。此類事件依然說明，不穩定、不確定、不安全因素日益突出。
二是城市自身運行中出現的突發性問題。最近幾年城市發展面臨很多新問題，尤其是一些城市運行中也出現了脆弱性突發性等問題。解決此類問題，既要有公共政策支持，也要有公共設施支持?！捌郊眱捎谩痹O施建設和運行理念，是超大特大城市建設迫切需要的，其能夠更好提升此類城市的運行能力和高質量發展能力。
3、城中村改造
一是周期長，存在政策變化導致原先規劃受影響的情況。上海計劃用10年時間分三步走，并將城中村改造作為最后一環；廣州規劃了到2035年的城中村改造計劃。可以看出城中村改造的推進節奏較穩、周期較長。同時，在漫長的推進過程中，存在政策變化導致原先規劃受影響的情況。
二是投入大，資金來源以市場為主。資金端的支持不同于過去政府和央行主導模式，本輪城中村改造以地方政府與民間資本合作進行，即要以市場為主。這就決定了對本輪城中村改造的資金面存在更嚴格的要求，與“成熟一個推進一個”的穩健步調相呼應。
三是利益主體復雜，需平衡多方訴求。城中村改造難以避免拆遷問題，尤其是拆除重建類的改造項目，涉及面廣，利益、權責關系復雜，期望超額補償的少數釘子戶會影響拆遷進度。同時部分項目中，村民原有的持續性收益受到影響，因此村民對改造后的持有型物業收益有新要求。
四是自持比重較大，資金和運營能力要求高。部分城中村改造項目中存在大體量自持辦公、商業指標，甚至還需要負責公共服務設施等建設配套工程的后續運營成本，進一步增加了投入。另外，政策認定上有一些剛性指標要求，結果導致一些實際臟亂差的城中村不能被認定為城中村改造項目。
五是多有歷史風貌保護，限制條件較多。以上海為例，歷年政策演變中，可以看出其更加強調城市歷史風貌和歷史建筑的保護保留，未來風貌保護政策在控制報批、限定拆除比例等方面將更加嚴格。這對實施主體的經驗、資金、運營實力等能力提出了更高的要求。
對策建議
1、保障性住房
一是要理順“市場-保障”、“租-售”之間的辯證關系。2023年12月13日，中國經濟年會召開。住建部官員對房企和金融支持等做了表述，首次把“市場-保障”、“租-售”的關系做了聯結。此次提及，改革的重點是拓展配售型保障性住房的新路子，最終是要實現政府保障基本需求，市場滿足多層次改善性住房需求，最終建立租購并舉的住房制度。這個表述對于我們理順這兩層關系具有積極的作用。
二是要做大做優保障房房源的供給工作，形成有進有出的良性循環機制。要把保障房工作做好，既要在總量上發力，也要在結構上做出優化，同時也需要有商業模式創新。尤其是在租購兩個領域可以做一些創新，更好吻合保障房相關居住需求。同時，需要建立有良性循環、互通機制做為支撐的，而不是只進不出、封閉不開放的機制。
2、“平急兩用”公共基礎設施
一是發揮好其公共屬性和靈活屬性。1）要發揮好其公共屬性功能?！捌郊眱捎谩痹O施和近郊區城市建設、交通設施發展、鄉村振興、醫療建設、公共文化等都有關系，是非常重要的一類公共產品。而且此類項目也和各地的都市圈發展等明顯有關系，因此更要發揮好其公共屬性。2）要發揮好其靈活屬性。靈活屬性下，就必須對社會經濟活動的動向有敏銳的觀察和理解，要充分理解其戰略地位和相關功能。尤其是要從靈活的角度，更好發揮此類項目的功能，真正發揮其“兩用”的價值。
二是主動和住房政策對接。從住房發展角度看，“平急兩用”設施還可以發揮得更好。1）其本身屬于房地產“三大工程”范疇，所以后續要積極和保障房、城中村工作進行結合?！叭蠊こ獭弊罱K要統一在超大城市和特大城市、住房制度改革和新發展模式等相關部署之中。2）當前各地明確要大力規劃發展保障房，所以也可以豐富相關產品，尤其是在人才住房等方面持續發力。同時相關部門應該從存量盤活、土地支撐、房源籌集、產業發力、資金投放等角度落實工作，促進“平急兩用”公共基礎設施的建設和應用。
3、城中村改造
一是在土地政策方面繼續優化。1）建議適度放開改造后的自持比重、容積率限制、放開拆建比，或單獨出臺城中村改造的土地政策，提高項目的盈利空間。2）適度放松城中村集體用地比例剛性認定等限制。隨著新一輪城中村改造的不斷深入推進，城市遺留的城中村，特別是一線城市的城中村改造項目多為“難啃的硬骨頭”。集體用地比例剛性認定等限制政策下，部分城中村項目在劃定改造范圍時進行了妥協，造成了后續實施過程中面臨一系列困難。因此，建議適度放松城中村集體用地比例剛性認定，給予一定的彈性空間。
二是在金融政策方面繼續創新。1）探索村集體收益共享機制，關注原住民利益。比如，通過收益分成和物業代運營，保障原住民享有獲得長期收益的能力。2）出臺針對性的融資信貸支持政策，如積極推進城中村改造項目REITs試點。3）政府托底，讓利于企業和村民，給予社會資本參與改造以取得資金平衡的可能。在部分經營效益低、社會資本進入意愿不足的項目中，政府可以托底。
三是在開發管理政策不斷完善。1）更新城中村改造規劃體量，梳理明確城中村改造的范圍，出臺城中村改造專項規劃或條例。2）地方政府成立項目工作領導小組，解決需跨部門溝通的問題，切實提高辦事效率，縮短項目周期。3）簡化城中村改造項目審批要求。比如對于風險等級低、項目體量小等條件的項目，精簡審批事項、壓縮審批時限，為社會主體參與城中村改造提供便利。4）將經實踐檢驗過的企業經驗固化為政策，或成為城中村改造可復制經驗做法清單，在國家或市級層面形成優秀城中村改造優秀案例進行推廣。
文章來源：易居研究院
