長三角生物醫藥產業政策對比研究

生物醫藥產業是國家戰略性新興產業之一，尤其在疫情期間其戰略價值愈發凸顯。長三角三省一市都結合各自情況出臺相應政策予以扶持。為了解產業政策異同，本文將對長三角地區代表性生物醫藥產業專項政策進行對比研究，結合生物醫藥產業特點解析政策工具的科學性、適用性、精準性，從而為園區和政府部門在制定政策、運用政策更好引導和滿足產業發展需求過程中提供一定借鑒。

長三角生物醫藥產業概況

上海市

上海市生物醫藥產業具備緊跟全球前沿、創新研發有效引領的基礎和潛力，是我國生物醫藥產業發展的重要高地。從產業規模來看，2019年生物醫藥制造業實現工業總產值1319.9億元，比上年增長7.3%，增速位列上海市戰略性新興產業之首。從科技創新來看，2019年Ⅰ類國產創新藥獲批4個，獲批品種占全國獲批總量1/3。從空間布局來看，《上海市產業地圖》提出圍繞生物醫藥產業要打造“1+3+X”空間布局。此外，2020年4月，張江創新藥產業基地等5家生物醫藥產業特色園區正式授牌，總面積達到60.15平方公里。

圖一 上海市生物醫藥產業布局

 

浙江省

浙江省生物醫藥產業起步較早，部分行業細分領域特色鮮明。從產業規模來看，浙江省發布的《關于推動浙江省醫藥產業高質量發展的若干意見》提出到2022年力爭全省醫藥產業總產值超過3000億元，并形成1個千億級和4個500億級產業集群。從科技創新來看，截至2018年全省生物醫藥類高新技術企業近500家。從空間布局來看，浙江省提出要打造形成“一核+四基地+若干個特色園區”的生物醫藥產業格局。

表1 浙江省“一核+四基地+若干個特色園區”空間布局

江蘇省

江蘇省將生物醫藥產業作為實施突破的重點領域。從產業規模來看，2018年江蘇生物醫藥產業產值為4147億元，2019年全省醫藥制造業增加值比上一年增長19%。從科技創新來看，2019年江蘇獲批上市藥品89個品規，其中Ⅰ類新藥8個品規，分別占全國總數的18.2%和61.5%，居全國首位。從空間布局來看，基本形成“四大醫藥板塊”，即蘇南的蘇錫常醫藥產業群、蘇中的泰州醫藥城、南京“藥谷”以及蘇北的連云港新醫藥產業基地。

安徽省

安徽省生物醫藥產業保持較快增速，2018年規上醫藥制造業增加值增加17%，高出全省規上工業增加值同比增速8個百分點。從空間布局來看，《安徽省人民政府辦公廳關于印發促進醫藥產業健康發展實施方案的通知》明確提出要重點建設阜陽太和現代醫藥產業集聚發展基地、亳州現代中藥產業集聚發展基地、合肥生命健康產業基地“三大生物醫藥基地”。

 

 

長三角生物醫藥產業政策對比

 

 

本文共統計三省一市生物醫藥政策共21部，其中省級政策6部，市區級政策15部。

根據政策工具結構層次，可將其分為戰略層、綜合層、基本層。其中戰略層指結合長遠發展的，具有前瞻性、宏觀性的指導性規劃概念；綜合層指中觀層面對戰略層政策的具體化實施方針；基本層指稅收優惠、金融支持、資金投入、貿易管制等微觀行動細則。

表2 長三角三省一市生物醫藥政策

省級政策對比

“十三五”期間三省一市從省級層面制定了生物醫藥相關專項政策，其中滬浙兩地分別發布政策2部。從名稱來看，上海、浙江、江蘇政策名稱均為“相關意見”、“行動方案”或“行動計劃”，而安徽以“若干政策”為名進行發布。從發文單位來看，上海、江蘇、安徽三地發文機關為省（上海市）政府或政府辦公廳，而浙江由省發改委、經信廳、科技廳三部門聯合發布。

總體來看，長三角省級生物醫藥政策基本屬于戰略層面工具，即制定提綱挈領性的規劃性綱要文件，旨在為地方部門編寫后續具體規劃和行動舉措提供依據。從框架來看，除安徽省，其余地區均在文件中包含了發展原則、發展目標、主要任務、保障措施等內容。

表3 長三角三省一市生物醫藥省級政策對比

市區級政策對比

據不完全統計，除省級政策外，長三角三省一市生物醫藥產業較為活躍的地區共出臺15部市區級政策、具體細則超過230條。

從地域分布來看，滬、蘇涉及地區最多，分別為5個。從內容上看，其中10個地區的支持政策將人才引育納入政策覆蓋范圍；大部分地區涵蓋科技創新、功能平臺建設、企業引育、市場推廣和產品應用、產業服務、人才保障等方面。從支持力度來看，各地根據自身情況有所差異，如蘇州、臨港新片區等地在與創新藥研發相關的補貼力度較大，資金上限達到千萬級，而對于重大產業化項目均采取“一企一策”、“一事一議”。

本文選取幾大具有普遍性的關注內容進行重點對比分析。

1、科技創新扶持政策

與一般產品相比，創新藥與醫療器械研發門檻更高、周期更長、不確定性更強。但同時也應考慮到，其因顛覆性創新帶來的市場溢價與投資回報也遠高于其他產業，因此科技創新扶持往往成為生物醫藥政策的主要發力點。

表4 長三角科技創新扶持政策對比

禮森解析

 

• 各地市鼓勵生物醫藥科技創新，基本涵蓋從臨床試驗到成果轉化及產業化的全生命周期，按階段予以扶持。扶持方式采取一次性獎勵、實際研發投入費用一定比例補助及“一事一議”。
• 蘇州市、太和縣等部分地區設置享受扶持的前提條件，即除研發開展臨床試驗取得相應批件外，還需在本地實現轉化和規模生產。
• 蘇州將研發補貼覆蓋至Ⅰ期臨床試驗階段，而其他地區只將Ⅱ期、Ⅲ期階段納入補助范圍。Ⅰ期試驗是對新藥臨床藥理學及安全性評價的早期檢驗，通常具備較大風險，而給予一定程度資金支持有利于激發企業研發內生動力，降低試錯成本。

2、功能平臺支撐政策

作為技術密集型產業，生物醫藥尤其依賴行業生態獲取資源對接，包括大型研發儀器設備共享、共性技術聯合攻關、成果評估轉化等。而該類研發與轉化功能平臺資金投入大、建設周期長，單個企業通常難以負擔，更需從政策層面加以引導扶持。

表5 長三角功能平臺支撐政策對比

禮森解析

 

• 從補貼額度來看，江蘇蘇州和無錫針對生物醫藥功能平臺的扶持金額上限最高，達到2000萬元。
• 從補貼模式來看，基本按照“后補貼”方式給予支持，如上海地區、寧波市按照已建成平臺每年提供的實際服務費用總額一定比例給予資助，而杭州市、蘇州市按照新建平臺建設總投資一定比例給予資助。

3、企業引育政策

生物醫藥企業是市場主體、產業根基。圍繞產業鏈開展企業的外引內育是壯大產業規模、推動高質量發展的核心。為促進行業企業在地理空間形成集聚，各地政策均在企業落戶、產業項目落地及企業規模化發展方面有所體現。

表6 長三角企業引育政策對比

禮森解析

 

• 企業落戶方面，南京江北新區與安徽亳州市均將著眼點放在醫藥百強企業或跨國公司總部，短期內的確可以吸引稅源，增加地方財政收入；但長遠來看，更應該從產業鏈和產業生態出發完善項目庫，結合對本地承載能力、資源優勢分析引進“隱形冠軍”企業、“專精特新”企業等主體，增強產業互補性。
• 項目落地方面，各地基本按固投金額不同規模給予獎勵或采取“一事一議”。
• 支持企業規模化發展方面，長三角政策均在醫藥單品種銷售額突破一定數額后給予獎勵，其中無錫市獎勵金額最高達1000萬元。除事后獎勵外，一部分地區也在創新產品應用推廣環節開辟事前通道。如上海奉賢區鼓勵重點醫院、醫藥批發零售機構對新上市2年內的創新藥品及醫療器械首購，對采購方和醫藥企業給予雙向獎勵。

 

 

對未來制定生物醫藥政策的啟示

 

 

主要問題

總體來看各地在生物醫藥產業政策制定上普遍基于對自身資源稟賦、產業基礎的綜合考慮，以及結合產業定位和發展目標，從生物醫藥產業鏈的關鍵環節（研發、臨床試驗、產業化）、必備要素（平臺、資金、人才）入手出臺相關政策。但也存在一些局限與問題，具體表現在：

1、產業組織政策規模化導向。近九成生物醫藥產業政策表現出明顯“扶大”傾向，如“招引世界500強、中國前100強、行業龍頭”、“對世界500強、中國醫藥工業百強（按主營業務收入排名）或境內外上市生物醫藥企業……按照公司注冊資本（指實收資本）的1%～3%予以資助”，而涉及中小企業的相關扶持內容較少。產業政策的規模化導向不利于市場發揮競爭作用，使資源過度集中在大企業，而原本可能具備活力的中小創新企業難以得到支持，最終導致產業組織結構扭曲。

2、扶持手段主要依靠地方財政支撐。在生物醫藥產業政策制定過程中，單純靠地方財力的優惠獎勵手段被進一步強化，如一次性資助、房租補貼、項目經費配套等，而在提供創新券、引入社會資本金融支持、合作科技中介機構等綜合創新手段方面涉及內容較少。這種“簡單粗暴”的僅靠地方財政“一己之力”予以經濟補償的方式具備一定即時性，但邊際效果遞減速度較快，不僅容易導致重復建設、區域惡性競爭，也使政府自身面臨較大的財政支出壓力。

未來啟示

第一，減少對生物醫藥企業規模的直接干預，充分發揮市場競爭活力、適度發揮政策對重大產業項目的帶動作用。例如可依托政府平臺，探索引導構建生物醫藥孵化器、建立企業梯度培育體系、建立容錯免責機制，從而為生物醫藥企業打造能促進公平競爭、鼓勵創新的發展環境。

第二，從單一財政支持到綜合配套扶持。擺脫“粗放式”貨幣扶持，鼓勵企業參與政策制定，從人力資源、技術對接、設備共享等方面入手給予綜合性的要素配套，充分疏解產業痛點難點堵點。探索以政府資源撬動社會資本力量投入生物醫藥產業創新活動的新方式，如設立引導基金、探索PPP模式等，通過導入市場化主體強化優勝劣汰機制和選擇機制，實現更高效率資源配置。

文章來源：禮森園區智庫