國內外城市更新已經走過一個漫長的實踐過程，探索形成了眾多有益的政策制度和實施路徑。但不可否認的是，城市更新是一場攻堅戰，依然存在著諸多矛盾和困境，需要以超常規的思維破局起勢，找準堵點和難點，疏通裉節點，提高城市更新效率和質量。本文提出了城市更新需要突破的六大難點和五大關鍵，梳理形成一些具體的操作思路和實踐建議，為城市更新實施工作提供借鑒和參考。
城市更新實施需要突破的六大難點
1、如何推動城市更新頂層制度執行落地。
回顧城市更新的內涵發展與制度變遷歷程，制度創新決定著城市更新的模式與質量，引領著城市更新的創新實踐。國家層面的城市更新制度和政策引導，往往是地方開展城市更新的依據。1950年代以來，日本、英國、德國、美國、新加坡等國家先后在城市更新領域開展制度建設，逐步進入到關注社會、經濟、文化綜合治理的階段。我國在國家層面還未出臺全面整合的城市更新法律法規，但隨著“實施城市更新行動”首次寫入我國五年規劃，“十四五”時期以來各大部委先后出臺了多項政策文件和指導意見，國家發改委出臺《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，住房和城鄉建設部印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號），正處于政策密集出臺期。但目前來看，國家層面的政策都是指導性文件，部分政策執行的配套文件、實施細則、操作指引尚不完善，政策實施邊界尚不明確，自上而下的頂層設計落地性有待提高。
從地方層面看，深圳、上海、北京等城市先后發布了城市更新條例，從地方性法規層面為有效推進城市更新工作提供了有力的法治和制度保障，備受社會關注。目前來看，各地城市更新配套政策和細則正在研究中，制度創新尚待實踐優化，導致更新項目實施仍面臨諸多堵點。比如，深圳城市更新條例明確了歷史違建必須先核查后簽約、市場主體依據搬遷補償安置協議申請預告登記、區政府啟動征收所得物業權利與市場主體協商簽約等重點制度創新，但由于無上位法依據、配套操作指引未出臺、具體規則或規范缺失等，導致部分條例內容遲遲無法落地。再如，北京城市更新條例提出在符合設計要求、保障建筑安全的基礎上，可以合理利用廠房空間進行加層改造，此舉打通了已實施項目在手續辦理上的堵點，但老舊廠房內部加層改造的管理細則、面積認定標準及手續辦理流程尚未出臺。
2、如何兼顧和體現城市更新的多重價值。
城市更新不僅是一項政策工作安排，更是一種非常重要的城市發展方式。隨著城市建設由過去的粗放式增量擴張逐漸進入存量內涵式提升的新階段，簡單粗暴的城市更新方式已難以滿足人民對美好生活的向往需求。國家“十四五”規劃明確提出“實施城市更新行動”，強調推進城市生態修復、功能完善，城市更新已成為一個更加系統化的城市發展政策，將走出一條中國特色城市發展道路。2021年政府工作報告明確了實施城市更新行動的總體目標，即建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，城市更新需要向目標綜合、價值多元、整體設計、整合推進的方向轉變，更加關注調節人與社會全面發展的綜合目標。
新時代的城市更新已不再限于對建筑、環境等物質實體簡單的改造，而是應充分關注到城市更新是個多元價值提升的過程，要通過有溫度的城市更新實現對社會價值、民生價值、生態價值、文化價值等多方面的綜合激發，為人民創造更加美好的生活，為城市創新更有價值的場所。從經濟價值看，通過實施城市產業空間的更新，形成新的經濟增長點，在存量中獲得增量，實現城市的內涵式發展。從社會價值看，注重提升公共服務和基建配套質量，賦予老舊社區以活力，成為更宜人、宜居的理想社區，提高人民群眾的幸福感和獲得感。從文化價值看，越來越關注城市風貌和文化底蘊保護，利用更為精準和柔和的改造方式，煥發新的活力，全力保留城市記憶，保持老城格局脈絡。如何兼顧城市更新的多重價值，是城市更新實施的關鍵，也是城市更新工作的一項重要課題和難點問題，需要尋找新的目標內涵實現路徑。
3、如何實現城市更新項目收益與投資平衡。
資金問題是城市更新項目能否順利實施的關鍵，也是一直以來城市更新工作面臨最大的難點和制約所在。與傳統的新建項目相比，城市更新是一項長期的系統性工程，具有資金需求大、涉及利益主體多、建設周期長、收益回報不確定等特點，融資難和投資平衡難并存，也是實施主體關注的重點內容。城市更新項目特別是改建擴建類和拆除重建類項目，開發體量一般較大，開發內容多，包括拆遷、安置、改造、重建等多個環節，涉及空間載體、基礎設施、公共設施等多項建設工程，資金量需求較高。不僅如此，由于城市更新項目具有公共物品或準公共物品屬性，也就決定了其本身收益較低，甚至成本收益倒置。而且，城市更新項目運作周期較長，相應的融資期限較長，其間可能受政策、規劃、審批等多種因素影響，導致項目實施存在一定的不確定性，項目回報面臨較大的風險，反而進一步增加融資成本。
城市更新項目最大的投入是前期拆遷騰退，而根據現行國家政策征拆資金的融資受限條件較多，包括地方政府性債務管理、政府隱性債務防范化解等，都對地方政府和相關投資主體進行了嚴格約束，特別是在房企紅線限制、國企央企降負債的大環境下，城市更新項目的融資難度進一步加大。同時，由于城市更新項目是一級開發的延續，按照目前政策一般都是固定回報，受融資難度大、開發周期長影響，往往很難實現投資與收益平衡。進入新時期，城市更新更加強調可持續性，如何有效地獲取資金，如何有效保障項目收益與融資平衡，如何有效平衡多元主體的利益，是城市更新需要解決的重要問題，也是城市更新項目有效推進的難點。
4、如何高效解決城市更新歷史遺留問題。
作為老舊存量空間，部分城市更新項目建成年代久遠，建設背景和條件復雜，歷史遺留問題較多，尤其是產權分散、手續缺失、無證無照等問題突出，加大了改造實施難度，甚至導致項目停滯。受歷史遺留問題影響，部分老舊更新空間產權分割嚴重，涉及各類企業、團體組織、個人等多個業主，甚至以小產權個人業主為主，但由于缺乏合理退出或正常收回的有效途徑，面臨嚴峻的產權利益協調問題，制約著城市更新項目實施進度。權證缺失、手續資料不完整也是城市更新項目實施的難點之一，比如土地證、產權證、規劃證缺失，或者是未取得規劃建設指標、未完成消防和人防竣工驗收、產權地籍界線缺失等，都將影響更新項目前期手續辦理，甚至導致立項審批、施工許可等改造手續無法辦理。
目前來看，雖然全國各大城市陸續出臺城市更新條例，制定相關的政策和法規制度，解決了項目實施中的部分歷史遺留問題，比如物業權利人、建筑用途轉換、土地用途兼容等。但總體上看，有關產權協調、權證手續辦理等事項仍以“一事一議”為主，主要由項目實施主體逐一報備相關辦理部門，尚未形成統一化、規范化、標準化的流程制度。在實際辦理過程中，可能會由于各部門事權劃分不清晰，出現多頭管理、重復審批等情況，導致部分更新項目“改不動”“改不了”。隨著城市更新行動部署的深入，大量的老舊空間項目將進入集中更新改造期，權證齊全是辦理各項改造手續的前提條件，也是需要破解和解決的重點問題。
5、如何加速城市更新空間資源和要素導入
自國家“十四五”規劃綱要明確提出實施城市更新行動以來，城市更新的重要性被提到了前所未有的高度，相關政策進入密集出臺期，必將帶動大量高品質存量空間釋放。《深圳市城市更新和土地整備“十四五”規劃》提出，規劃期內，全市城市更新和土地整備實施規模不少于95平方公里。其中完成綜合整治用地不少于45平方公里。2021年，深圳市共完成城市更新用地供應規模320.07公頃，2022年全市新增城市更新單元計劃規模不超過595公頃。《上海市產業園區轉型升級“十四五”規劃》提出，更新盤活產業用地50000畝，將特色產業園區打造為城市更新名片。根據《北京市城市更新行動計劃（2021—2025年）》，到2025年將重點推動500萬平方米左右低效老舊樓宇改造升級，完成22個傳統商圈改造升級，有序推進700處老舊廠房更新改造、低效產業園區“騰籠換鳥”，產業空間將進入集中更新階段。
新常態下，城市更新不僅是各地政府優化空間利用結構的重要選擇，也是各大房企正在逐步調整布局的重要業務方向，將成為轉變城市發展方式和推動高質量發展的戰略抓手。隨著商務辦公、商業消費、文創體驗等多元更新空間釋放，如何快速導入適宜的高端要素和資源，加速形成空間集聚發展效應，是決定城市更新利用效率的關鍵所在。從現實情況看，深圳、上海、北京等大城市正在加速城市更新部署，尤其是中心城區正在統籌改造一批高品質、大體量的產業空間，將迎來空間招商引資的集中期，勢必會形成一定的優質產業資源競爭，甚至會造成部分更新空間低效利用。新時期的城市更新行動下，要關注空間形態的改造，更要注重空間內容和功能迭代升級，加強空間利用規劃和引導。
6、如何通過共建共治形成城市更新合力
與增量空間規劃建設相比，以存量改造升級為主的城市更新利益關系更為復雜，更需要政府、企業、居民等多元主體共同參與，通過不同利益群體的溝通協商，實現共建共治共享，進而推動城市更新由效益導向轉變為價值導向。目前，城市更新工作已在我國大范圍展開，然而中央政府和地方政府之間在治理過程中的關系和事權劃分不清晰，自上而下的工作實施體系仍不完善，地方事權的下放尚不充分，缺乏結構性和系統性制度協同。與之相對應，城市更新全過程管理機制不健全，特別是實施和監管力度不足，權責利有待進一步平衡。從參與主體看，除政府持續強化空間規劃管控功能外，企業、居民、社區、投資機構等其他主體參與的路徑不清晰，缺乏與基層治理機制的有效銜接，解決社會問題的作用力度不足，空間更新活力釋放不充分。
在實踐中，各地方層面不斷創新城市更新治理機制，正在探索政府引導、市場運作、公眾參與的可持續模式。但目前仍處于起步階段，“政府—市場—權利主體—公眾”多元主體互動機制不成熟，精細化的治理機制不完善，尤其在新的形勢下，需要進一步思考如何強化系統性更新理念和融合創新思維，借助多元力量共治共享有效推動更可持續的城市更新，實現經濟、社會、人文、環境等多維度目標的統一，這些都是城市更新工作面臨的現實困難和制約。
破解城市更新困局的五大關鍵點
1、建立城市更新工作實施邏輯和組織體系。
與增量擴張時代的城市建設不同，以存量提升為核心的城市更新面臨更加復雜的形勢、更加多元的主體、更加綜合的目標，對工作統籌實施也提出了更高的要求，需要轉變大規模開發的工作思路與理念，堅持以人民為中心，以補短板、留文化、保業態、美環境、升產業為主線，建立“自上而下”與“自下而上”相結合的底層實施邏輯，夯實工作實施基礎體系。同時，要充分結合城市更新統籌實施難度大、組織協調任務重的實際情況，建立縱向協調、橫向貫通的實施推進機制，穩步有序開展城市更新行動，形成高效的工作合力。比如，目前深圳、廣州、珠海、上海等部分城市已成立市級層面的城市更新專職管理機構，作為城市更新工作總體統籌實施部門；作為第一批城市更新試點，成都率先建立了“四個一”城市更新體系，即一套政策法規體系、一套規劃編制體系、一個高效的行政管理體系和一個可行的實施體系。
2、加強城市更新規劃引導和組團統籌實施。
從城市更新的實施路徑看，組團式、片區化綜合統籌更新正在逐步取代點狀式、單業態更新，最終實現大規模的城市全域更新。在現階段的城市更新中，要堅持“不算小賬，算大賬；不算短賬，算長賬”的思維，以單元統籌推進為抓手，打破傳統以地塊為單位的更新項目推進機制，將更新對象相對集中成片的區域劃為更新單元，放大更新價值。《北京市城市更新專項規劃（北京市“十四五”時期城市更新規劃）》明確，在全市1371個街區管控范圍內，聚焦街區實施率≥80%及更新資源任務分布比較集中的地區，劃定近期178個城市更新重點街區，加強統籌部署和規劃引領。在組團推進過程中，要在符合建筑總量控制的前提下，按照規建管一體化的模式，識別不同類型空間的價值差異，加強分類規劃和引導，優化空間指標配置，優先保障公共利益，實現更新單元經濟價值、社會價值與生態價值的統籌提升。
3、推動城市更新多維目標和愿景有機統一。
隨著城市快速發展和物質空間改善，城市更新被賦予更加豐富的戰略意義和實踐內涵，有機融合了經濟、社會、文化、生態等多維愿景，其中以人為本是最核心的價值導向和驅動要素。新的時代背景下，要探索更加有效的城市更新可持續模式，實現多維度目標的統一，推動城市高質量發展，走出一條中國特色城市發展道路。推動居住空間更新，以改善人民生活條件為核心，補齊配套短板，提升居住品質，提高人民群眾的幸福感和獲得感。加強產業空間更新，以老舊廠房、低效樓宇、老舊產業園區為重點，堅持空間改造與產業升級相結合，實現產業功能和結構迭代升級，培育新經濟，激發新動能。加快文化空間更新，活化歷史建筑街區，尤其是古建筑、文化遺存、工業遺存，植入新的文化功能，豐富多元文化業態，保留城市記憶，延續城市文脈，促進城市內涵式發展。注重公共空間更新，加強街區公共空間景觀設計建造，優化城市家具配置，推動公共服務設施、綠道藍網、慢行系統的銜接，促進公園綠地開放共享。
4、加快城市更新制度堵點和難點試點突破。
近年來，各地積極實施城市更新行動，結合自身實際和特色，探索具有突破性和適用性的政策制度。比如，從2009年國內首部關于城市更新的政府規章出臺，到2021年我國首部城市更新立法《深圳經濟特區城市更新條例》，深圳城市更新的頂層設計一直走在全國前列。進入新階段，城市更新的廣度和深度不斷拓展，各地方要綜合考慮地域基因、經濟水平、社會發展等不同因素，進一步探索容積率轉移、用途轉換、開發權轉移、存量空間融資等關鍵制度創新，研究制定技術標準、規范導引，明確統一的審批流程，構建專業高效的城市更新實施機制。必要的情況下，選取條件較為成熟的區域進行試點，逐步實現大范圍的復制推廣，降低政策風險成本。比如，2022年4月，重慶市發布全國首部城市更新技術導則，以“定內涵、搭流程、守底線、引方向”為主線，細化了城市更新的工作內容、規范工作流程。
5、注重城市更新多元主體參與和利益平衡。
多元參與是城市更新的基礎與保障，有利于形成共建共治共享效應，降低城市更新投入成本，平衡復雜利益訴求，實現城市更新多重價值。一方面，要暢通多元主體參與的渠道和路徑，推動多方參與的形式、流程、范圍、權責等協作機制制度化，吸引央企國企、投資平臺、地產商、運營商、社會組織、居民個人等共同參與，在統一透明的機制下進行充分的博弈與協商，釋放城市更新活力。另一方面，基于城市更新多元主體的參與動力，制定平衡各方利益的制度，完善相應的評價激勵機制，特別是要加強市場主體的政策引導，滿足合理的利潤要求，調動市場參與的積極性。
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