國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)應(yīng)對(duì)的六大轉(zhuǎn)變

引言

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中指出，建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，完善新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措，是堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段，是保障國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興夢(mèng)的必然要求。

根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，自然資源部組建，明確“整合空間規(guī)劃體系職能，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”。目前，國(guó)家、省和市縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)基本到位。機(jī)構(gòu)改革將對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系建立并監(jiān)督實(shí)施起到積極推動(dòng)作用，一是有利于強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用；二是從體制機(jī)制上解決多規(guī)沖突的核心矛盾與問(wèn)題；三是為提高空間資源利用效率和管控力度提供更有效的手段；四是為規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)督和管理全過(guò)程提供更加強(qiáng)力的工具平臺(tái)。

同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃也面臨一系列新形勢(shì)與新要求，指導(dǎo)思想全面調(diào)整，編制審批體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、法規(guī)政策體系、實(shí)施監(jiān)管體系也有重大變化。

一、國(guó)土空間規(guī)劃的新要求

（一）指導(dǎo)思想全面調(diào)整

國(guó)土空間規(guī)劃要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，做好國(guó)土空間規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用，為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施提供空間保障。健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、強(qiáng)化權(quán)威性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性、注重操作性，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。

（二）編制審批體系調(diào)整

1、強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，發(fā)揮在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)中的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用

國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》（中發(fā)[2018]44號(hào)）提出，要建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市、縣各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系。

《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》修正案（草案）指出，經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。

對(duì)于“國(guó)土空間規(guī)劃”與“發(fā)展規(guī)劃”、“城鄉(xiāng)總體規(guī)劃”、“土地利用總體規(guī)劃”的關(guān)系也需要辯證地看待。“發(fā)展規(guī)劃”是“統(tǒng)領(lǐng)”，應(yīng)該突出戰(zhàn)略性、時(shí)效性、實(shí)施性和參與性，發(fā)揮制定發(fā)展目標(biāo)、搭建協(xié)調(diào)平臺(tái)、落實(shí)重點(diǎn)項(xiàng)目和凝聚民主共識(shí)的作用。國(guó)土空間規(guī)劃是“基礎(chǔ)”，替代“城鄉(xiāng)總體規(guī)劃”和“土地利用總體規(guī)劃”，支撐“發(fā)展規(guī)劃”中確定的戰(zhàn)略任務(wù)、建設(shè)重點(diǎn)、行動(dòng)計(jì)劃落地，細(xì)化落實(shí)發(fā)展規(guī)劃中確定的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求。同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃的技術(shù)方法、管控手段并非“另起爐灶”，而是充分吸收“總規(guī)”和“土規(guī)”已有經(jīng)驗(yàn)，更進(jìn)一步探討空間治理能力提升路徑。

2、建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，全面推進(jìn)規(guī)劃編制

全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要，是對(duì)全國(guó)國(guó)土空間格局做出的全局安排，側(cè)重戰(zhàn)略性。省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的落實(shí)，指導(dǎo)市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制，側(cè)重協(xié)調(diào)性；市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃是本級(jí)政府對(duì)上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)，側(cè)重實(shí)施性。各地可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃。

（三）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系調(diào)整

國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)規(guī)程預(yù)計(jì)于年中至年底相繼出臺(tái)。《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》已公布實(shí)施，《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南（試行）》、《國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南（試行）》、《城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定指南（試行）》、《國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估技術(shù)指南》以及相關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程也即將發(fā)布。

（四）法規(guī)政策體系調(diào)整

《自然資源部2019年立法工作計(jì)劃》日前印發(fā)，明確2019年立法工作以推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》修改、完善《土地管理法》配套法規(guī)、及時(shí)高效化解自然資源領(lǐng)域矛盾糾紛、加強(qiáng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)和自然保護(hù)地法律體系建設(shè)為立法重點(diǎn)，不斷提高立法質(zhì)量和效率，充分發(fā)揮好法治對(duì)自然資源管理改革的引領(lǐng)和保障作用。

此外，擬報(bào)國(guó)務(wù)院審查的法律草案包括研究起草《自然保護(hù)地法》、《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》等，還將積極配合全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)做好《國(guó)土空間規(guī)劃法》等立法工作。

近期發(fā)布的政策側(cè)重耕地與建設(shè)用地、圍填海管控以及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。國(guó)家土地政策呈現(xiàn)“緊約束、強(qiáng)管控”趨勢(shì)，對(duì)自然資源的管控力度也在持續(xù)升級(jí)。

（五）實(shí)施監(jiān)管體系調(diào)整

依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制。上級(jí)自然資源主管部門要會(huì)同有關(guān)部門組織對(duì)下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標(biāo)等管控要求的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，將國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容。健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制，建立國(guó)土空間規(guī)劃定期評(píng)估制度，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和規(guī)劃定期評(píng)估結(jié)果，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整完善。

二、國(guó)土空間規(guī)劃的新轉(zhuǎn)變與新應(yīng)對(duì)

在規(guī)劃指導(dǎo)思想全面調(diào)整，編制審批體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、法規(guī)政策體系、實(shí)施監(jiān)管體系發(fā)生重大變化的背景下，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃，我們也需要從以下六個(gè)方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變和積極應(yīng)對(duì)。

（一）平臺(tái)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變

1、規(guī)劃全過(guò)程全面轉(zhuǎn)入GIS基礎(chǔ)平臺(tái)。充分利用新數(shù)據(jù)和新技術(shù)，建立并完善國(guó)土空間大數(shù)據(jù)體系，逐步形成國(guó)土空間全域數(shù)字化表達(dá)和信息化底板，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間數(shù)字化成果全域覆蓋。

2、以“三調(diào)”作為“底數(shù)底圖”，統(tǒng)一自然資源調(diào)查現(xiàn)狀和規(guī)劃分類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3、對(duì)現(xiàn)行“土地利用總體規(guī)劃”和“城市總體規(guī)劃”實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。重點(diǎn)梳理“兩規(guī)”空間矛盾，明確國(guó)土空間資源利用和布局的主要短板和重大問(wèn)題，并對(duì)城市未來(lái)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)估。

4、以“雙評(píng)價(jià)”作為規(guī)劃前提。在資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，劃分生態(tài)保護(hù)適宜性分區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性分區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性分區(qū)，識(shí)別國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的關(guān)鍵問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，綜合分析未來(lái)適宜國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的潛力。

（二） 關(guān)注重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變

1、對(duì)陸域和管轄海域全覆蓋管控。規(guī)劃重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，突出國(guó)土空間保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用總體格局管控，劃分城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間；根據(jù)縣（市、區(qū)）的主體功能定位，確定市（縣）域國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)、治理總體格局，構(gòu)建多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式、集約型的國(guó)土空間格局；有條件的地區(qū)應(yīng)提出都市區(qū)（圈）、城鎮(zhèn)圈建設(shè)要求。

2、關(guān)注內(nèi)容轉(zhuǎn)向建設(shè)空間與非建設(shè)空間管控。加強(qiáng)全域國(guó)土空間“全要素”用途管控，制定各類用地之間的轉(zhuǎn)換規(guī)則，強(qiáng)化對(duì)非耕農(nóng)地、生態(tài)用地的用途管控。加強(qiáng)自然資源保護(hù)與利用、生態(tài)修復(fù)與國(guó)土綜合整治等研究工作。

3、集中建設(shè)區(qū)突出結(jié)構(gòu)管控，強(qiáng)化對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的分解落實(shí)要求。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)明確集中建設(shè)地區(qū)主要發(fā)展方向、空間形態(tài)和用地構(gòu)成。健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，明確主導(dǎo)功能區(qū)向下位規(guī)劃傳導(dǎo)規(guī)則，提出可兼容、不可兼容的土地用途清單。

4、強(qiáng)化非建設(shè)空間管控，發(fā)揮自然資源價(jià)值。適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理要求，構(gòu)建山水林田湖草生命共同體，確定生態(tài)保護(hù)修復(fù)總體任務(wù)要求。探索非集中建設(shè)區(qū)“功能區(qū)+用地”剛彈結(jié)合的管控體系和田園功能單元?jiǎng)澏ü芸匾?guī)則。

5、加強(qiáng)“文化保護(hù)空間”管控，強(qiáng)化城市文化與特色塑造的宏觀指導(dǎo)。建議國(guó)土空間規(guī)劃加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)格局、文化保護(hù)空間格局的宏觀指導(dǎo)，并建立一套覆蓋城鄉(xiāng)、銜接法定規(guī)劃、面向?qū)嵤┑脑O(shè)計(jì)管控體系，通過(guò)城鄉(xiāng)特色引導(dǎo)、全域城市設(shè)計(jì)手段，支撐城鄉(xiāng)特色風(fēng)貌塑造。

（三）發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變

全面落實(shí)新時(shí)代高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展要求和核心內(nèi)涵，結(jié)合底線管控與發(fā)展引導(dǎo)，圍繞“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，按照“五位一體”總體布局，以服務(wù)人民的美好生活、合理保護(hù)和有效利用空間資源、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理能力提升為核心目標(biāo)，塑造以人為本的高品質(zhì)國(guó)土空間。

以人為本，提升人民群眾獲得感和幸福感。按照服務(wù)人群需求建立和完善十五分鐘社區(qū)生活圈體系；增加綠色空間和公共活動(dòng)空間，合理配置交通、市政、安全等基礎(chǔ)設(shè)施，系統(tǒng)改善人居環(huán)境品質(zhì)。

增存并重、激活流量，高效利用空間資源。分區(qū)引導(dǎo)，老城區(qū)重點(diǎn)實(shí)施有機(jī)更新，新城重點(diǎn)實(shí)施增存掛鉤，農(nóng)村地區(qū)大力實(shí)施人居環(huán)境綜合整治；分期推進(jìn)，近期以拆遷難度相對(duì)較小、供而未建的“熟地”以及迫切需要提升區(qū)域功能及改善區(qū)域形象的地塊為更新重點(diǎn)。

（四） 管控手段的轉(zhuǎn)變

國(guó)土空間規(guī)劃融合多種政策工具，建立“指標(biāo)、邊界、分區(qū)/用途、清單”多方式結(jié)合，兼顧剛性與彈性的全周期、多維度綜合管控體系。

1、指標(biāo)：增加國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)管控指標(biāo)體系。指標(biāo)是管控的量化手段。按創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享、安全等構(gòu)建指標(biāo)體系。根據(jù)指標(biāo)特性，分為核心指標(biāo)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)。核心指標(biāo)主要是與國(guó)土空間規(guī)劃緊密關(guān)聯(lián)的底線、用地、設(shè)施等指標(biāo)。監(jiān)測(cè)指標(biāo)從側(cè)面反映了國(guó)土空間規(guī)劃治理水平，主要包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展類指標(biāo)。

2、邊界：劃定“三線”，強(qiáng)化底線剛性管控。在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，強(qiáng)化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。

3、分區(qū)/用途：突出主導(dǎo)功能和用途彈性管控。以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)所有國(guó)土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制。主導(dǎo)功能分區(qū)類別應(yīng)關(guān)注“功能兼容與轉(zhuǎn)變規(guī)則”，空間分區(qū)最終落實(shí)到土地用途，而同一類用途在不同的分區(qū)，其功能導(dǎo)向、利用方式和管控要求也有差異。在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的建設(shè)，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式。

4、清單：明確要素、行動(dòng)與準(zhǔn)入規(guī)則。清單是剛性管控的輔助手段，包括生態(tài)要素清單、項(xiàng)目清單、建設(shè)準(zhǔn)入清單、禁止清單等類型。

（五）編制成果的轉(zhuǎn)變

健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制。制定實(shí)施規(guī)劃的政策措施，明確下級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的分解落實(shí)要求，健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。

建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。結(jié)合各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制，同步完成縣級(jí)以上國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準(zhǔn)落地，逐步形成全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，推進(jìn)政府部門之間的數(shù)據(jù)共享以及政府與社會(huì)之間的信息交互。

全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警管理系統(tǒng)建設(shè)。為輔助規(guī)劃編制和審批，開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、體檢、評(píng)估和預(yù)警等工作提供支撐；圍繞可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)的智慧規(guī)劃目標(biāo)，構(gòu)建國(guó)土空間數(shù)字化生態(tài)，滿足國(guó)土空間規(guī)劃公共服務(wù)要求。

（六） 工作組織的轉(zhuǎn)變

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)黨委和政府要充分認(rèn)識(shí)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的重大意義，主要負(fù)責(zé)人親自抓，落實(shí)政府組織編制和實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃的主體責(zé)任。

推動(dòng)“縱橫貫通+多規(guī)合一”的全維度工作協(xié)同。構(gòu)建橫向與縱向相結(jié)合的工作組織體系，在“多規(guī)合一”基礎(chǔ)上探索國(guó)土空間規(guī)劃編制工作組織方式。

三、結(jié)語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，也不是土地利用總體規(guī)劃，而是一種全新的規(guī)劃類型。作為規(guī)劃工作者，需要落實(shí)新理念、把握大方向、追蹤新要求，從平臺(tái)基礎(chǔ)、關(guān)注重點(diǎn)、發(fā)展模式、管控手段、編制成果、工作組織等六個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃工作的調(diào)整轉(zhuǎn)變和技術(shù)應(yīng)對(duì)；同時(shí)，也需要在技術(shù)方法、技術(shù)工具、政策工具上加強(qiáng)知識(shí)更新與技能提升，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、加強(qiáng)地方實(shí)踐，積極應(yīng)對(duì)時(shí)代變革，為建設(shè)美麗國(guó)土和美好家園貢獻(xiàn)力量。